text: 日本政府购买服务制度及启示
  所谓团体自治，是指一定区域内的公共团体以法人身份从中央政府中独立出来，在不受中央政府干涉的前提下自主管理该地区事务。
  2. PFI制度
  由于泡沫经济的破灭，日本从1991年起进入持续十年的经济低迷期。
  受之影响，之前开展的以民营化和民间委托为核心的“将民间活力导入公共服务领域”的改革也随之陷入停滞状态。
  为了打破这一僵局，日本在借鉴英国PFI(Private Finance Initiative)制度的基础上，于1999年推出《利用民间活力等以促进公共设施建设之法律》(通称PFI法)，从而激活并创新日本政府购买服务制度。
  PFI法颁布后第2年，日本时任首相随即颁布该制度的基本方针并成立“内阁府民间资金等活用事业推进室”，责令其制定有关操作流程、风险分担、VFM(Value For Money)、合同方式以及监管体制等方面的实施细则。
  概括而言，PFI法坚持以效率性、公平性、透明性、客观性以及合同主义为基本原则，允许政府部门充分利用社会力量在资金、管理以及技术等方面的优势，通过“性能发包”和“项目融资”的方式将公共设施等的设计、建设、维护以及管理运营等业务一揽子外包给由不同企业等组成的“特定目的公司”(Special Purpose Company)。
  作为承接主体的特定目的公司可以通过服务购买型、独立核算型或者混合型项目模式，采取BTO(Build Transfer Operate)、BOT(Build Operate Transfer)、BOO(Build Operate Own)、RO(Rehabilitate Operate)等方式实施项目。
  而作为购买主体的政府部门必须事先制定购买服务的内容和质量要求并实施监管。
  日本PFI项目总数已达到45，015件，项目资金累计高达489亿日元，基本实现以最少的经费获得最大的效果、构建政府与社会力量之间的合作伙伴关系以及激活经济并创造新型产业等政策目的。
  3.指定管理者制度
  由于PFI法中有关“公共设施等”的规定与原地方自治法中有关“公共设施”的规定存在冲突，同时鉴于市民对于公共设施需求呈现出多样化和专业化之趋势，日本政府于2003年修订地方自治法，废除“公共设施委托管理制度”并创设“指定管理者制度”(Designated Manager System for Public Facilities)，以此消除制度非整合性问题并借助社会力量提升公共设施的管理效率。
  在新制度下，各地方自治体可以自行制定条例，对作为承接主体(指定管理者)的遴选方式、遴选基准、外包年限、外包范围、外包质量要求以及其他必要事项进行详细规定。
  需指出的是，作为独具日本特色的行政行为之一的“指定”，不同于与普通民事合同，无需按照地方自治法中有关契约合同的规定采取竞标方式选定承接主体。
  不过，为了实现妥善且高效的公共设施管理，地方自治体必须通过条例明确承接主体的遴选方式和基准，同时指定行为本身必须得到议会许可方能生效。
  最后，地方自治体有权允许承接主体收取一定的设施使用费用。
  而关于承接主体所需管理费用，可以采取“收取设施使用费用”、“由政府部门全额拨款”以及“政府拨款与费用收取相结合”这三种方式。
  此外，承接主体在每年度末必须向政府部门提交管理业务报告书以接受监管。
  同时，地方自治体的首长或第三方机构(合议制机构)可以随时要求承接主体就某项管理业务或财务会计业务提交报告书或派人进行实地调查，如果从中发现问题可对承接主体提出改善要求甚至撤销其指定管理者资格。
  根据日本总务省的最新统计，476座公共设施被纳入指定管理者项目，其中约30%的承接主体为NPO法人、学校法人、医疗法人和股份制公司等社会力量。
  4.市场检验制度
  鉴于民间委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在适用范围上的局限性，日本政府在2004年制定《规制改革与民间开放推进3年计划》之后，随即对英国的“强制竞争招标制度”展开调查并于翌年实施实验性改革。
  在此基础上，日本政府于2006年出台《通过导入竞争以实现公共服务改革之法律》(通称“市场检验法”)。
  所谓市场检验(Market Testing)，是指就行政机关向国民提供的公共服务或其他有助于增进公共利益的行政业务(广义公共服务)，“官”(政府部门等)与“民”(社会力量)基于平等立场展开竞争投标，在价格和质量方面均最具优势者负责该公共服务的供给。
  换言之，市场检验制度并非单纯地将公共服务进行外包，而是强调官民同台竞争，以此实现财政支出的削减和公共服务质量的提升，同时通过导入市场竞争原理，实现政府工作流程的再造和公共服务供给方式的变革。
  需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市场检验制度分为两大类，即中央层级制度模式和地方层级制度模式。
  在中央层级制度模式中，首先，市场检验法对“官民竞争投标手续”(中央政府部门等与社会力量同台竞标程序)以及“民间竞争投标手续”(不同社会力量之间的竞标程序)做出详尽规定。
  其次，关于如何选定作为市场检验对象的公共服务内容，日本首相在听取社会各界(潜在承接主体)、中央部委负责人以及地方自治体的意见并经由第三方机构审议之后，以阁议形式出台公共服务改革基本方针。
  根据这一基本方针，分管不同公共服务供给的中央各部委另行制定实施细则并举行招标以选定承接主体。
  如果承接主体最终选定为社会力量，那么即使是那些现有法律规定为只能由公务员负责提供的公共服务，也可以采取法律特例将其规定为“特定公共服务”加以外包。
  再次，竞标结束后，承接主体应根据委托合同等(如果中标方为政府部门，则根据实施细则和标书)进行公共服务供给。
  作为购买主体的政府部门则必须对外包服务的供给过程及质量水准进行监管。
  项目结束后，政府部门还应负责实施项目评估并根据评估结果决定是否再次实施官民竞争投标或民间竞争投标，抑或停止该项公共服务的供给。
  最后，需要指出的是，为了确保政策实施过程的透明性、中立性及公平性，日本内阁府须设置由外部专家组成的第三方机构“官民竞争投标等监理委员会”，委托其负责监管政策实施的全过程。
  而在地方层级制度模式中，如果外包对象为市场检验法所规定的“特定公共服务”，那么地方自治体可根据同法相关规定制定实施方针和实施细则，同时设置作为第三方机构的审议会或其他合议制机构并实施官民竞争投标或民间竞争投标。
  需要注意的是，尽管其实施手续与中央层级制度模式大致相同，但地方自治体并未负有实施项目评估的法定义务。
  另外，如果外包对象为非特定公共服务且无需采取法律特例措施的公共服务，即使承接主体为社会力量，地方自治体仍可以依据地方自治法出台条例或规则以实施官民竞争投标或民间竞争投标。
  仅中央政府层级，日本就已实施347项市场检验项目，其中涉及设施管理、公务员培训、统计调查、窗口服务、公物管理、考试考核以及行政信息网络系统构建等公共服务，年均财政支出削减率达到28%左右(即年均节省约217亿日元)。
  另外，在其中的43项市场检验项目中，中央机构所需公务员人数从7，242人锐减至126人，公务员削减率竟高达98%左右。
  综上，经过将近半个世纪的努力，日本最终构建起符合日本国情且高度分化和精细化的政府购买服务制度体系。
  三、结语:日本经验对我国的启示
  在我国，随着政府购买规模及受益人群的不断扩大，政府购买服务已不仅是各地进行的制度创新探索，而是逐渐成为政府履行公共服务职能的常规性政策安排，并基本构建起从中央到地方的纵向政策体系。
  然而，目前的制度建设仍存在许多问题和不足，导致对政府购买服务的规范效力有限。
  对此，日本经验能够为我们带来何种启示
  第一，根据公共服务的不同类型，实现制度构建的分化和细化。
  迄今为止，我国尝试在《政府采购法》的制度框架内构建包括行政法规、部门规范性文件和地方性规章在内的政府购买服务制度体系，其购买服务内容均以中央层级文件为依据，主要涉及社会工作服务、养老服务、残疾人服务以及公共文化服务等。
  与之相比，日本将政府服务购买区别于政府采购，并根据购买内容的不同类型和特性，相继建立以定型化公共服务为对象的民间委托制度、以公共设施一揽子业务为对象的PFI制度、以公共设施管理业务为对象的指定管理者制度以及以广义公共服务为对象的市场检验制度，从而实现政府购买服务制度的分化和细化。
  第二，重视私营企业作为承接主体的核心作用。
  国务院于2012年提出一项重点改革任务，即建立健全政府向“社会组织”购买服务制度，其政策意图是将政府购买服务作为支持社会组织发展的一项重要措施，这也是地方前期探索中的主要出发点。
  但到了第二年，国务院常务会议在研究部署政府购买服务工作时，决定将政府购买服务的承接主体由“社会组织”扩大至“社会力量”，从而将依法成立的企业和机构也纳入进来，并将政府购买服务视为推动政府职能转变、加快服务业发展、引导有效需求的重要举措。
  然而，鉴于“公共服务的公益性以及培育社会组织发展的需要，各地在购买公共服务中普遍选择社会组织作为重要的承接主体”，在很大程度上仍不重视或不信任私营企业在政府购买服务中的重要作用。
  而在日本，从制度建设伊始，就明确将私营企业和其他社会力量视为同等重要的力量，甚至侧重向前者购买公共服务。
  理由很简单，较之制度建设起步较晚、资源动员能力较弱的社会组织，作为市场经济主角的私营企业拥有更加强大的资源动员能力和服务供给能力。
  在建立完善且行之有效的监管机制之前提下，私营企业作为公共服务外包的承接主体，显然能够发挥更大作用。
  第三，建立健全评估和监管体系。
  从本质上而言，政府服务购买属于公共事务分工问题，其成败将取决于“是否构建起行之有效的民主控制机制”。
  目前，我国已有的政府购买服务政策文件大多规定要建立财政部门牵头的以财政资金使用为核心的监管评估机制。
  然而，公共服务不同于其他货物或工程，对服务质量和效果以及项目实施全过程的监管应该成为监管之重心。
  同时，目前的监管集中于对各种财务报表的审核，而对服务质量的监管和评价流于形式化。
  与之相比，日本在各项政府购买服务制度中极为重视评估和监管体系的建设，尤其是在市场检验制度中，采取法定形式强制要求建立由外部专家组成的第三方监管机构，委托其负责包括制度建设、实施流程、评估监管以及制度完善在内的政策实施全过程的监管，并将监管信息进行彻底公开以接受社会各界的监督。