text: 2003年3月10日，国务院机构改革方案在十届人大一次会议上获得批准。作为改革方案的重头戏之一，设立中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）这一讨论已久的构想最终获得确认。新设立的银监会作为直属于国务院的正部级单位，取代人民银行成为我国银行业金融机构的监管者，同已有的证监会（1992年设立）和保监会（1998年设立）一起，形成中国金融业监管的"三架马车"。由于"改制"没有得到"修法"（《人民银行法》和《商业银行法》）的及时配合，4月26日十届人大常委会第二次会议紧急通过《关于中国银行业监管管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，以过渡性的授权决定的形式赋予银监会对银行业的监管权，避免了银监会"有机构，无职权"的尴尬。12月27日，十届人大常委会第六次会议对《人民银行法》和《商业银行法》进行了修改，并通过了《银行业监督管理法》，对银监会和人民银行各自的职能和权限作出界定：概而言之，银监会将负责拟订有关银行业监管的政策法规，监管市场准入和运行，以及查处违法违规行为；而人民银行将加强制定和执行货币政策，改进金融业宏观调控政策，负责金融系统的安全稳健运行，以及防范和化解系统性金融风险。2004年2月1日，修订后的两部银行法和《银行业监督管理法》同时开始施行，至此银监会作为中国银行业金融机构主要监管者的地位得以确立，而人民银行也保留了部分监管职能。然而，套用一句西语，这远非事情的结束，甚至也不是结束部分的开始，而仅仅是开始部分的结束。[1]原来由人民银行专享的银行业监管职能具体有哪些，这些职能应当如何在银监会和人民银行之间进行划分（从而现有立法的划分是否合理），以及更为重要的，人民银行与银监会之间应该如何进行配合与协调以便充分发挥各自的比较优势，这种种问题，又怎是一个分字了得。
  根据相关法律、行政法规和人民银行的部门规章，人民银行原有的金融监管职能可以大致划分为市场准入监管、任职资格监管、业务监管、风险监管和信息披露监管等五个方面。
  境内金融机构及其分支机构的设立由人民银行负责审批，实行许可证制度。[5]在商业银行领域，人民银行长期以来对分支机构的设立和升级制定统一的机构发展规划，直至2002年4月的《关于中资商业银行市场准入管理有关问题的通知》取消了规划审批，改为按照审慎监管的要求进行资质审核。对于外资金融机构而言，在中国境内设立合资、独资金融机构、分支机构和代表处，都要由人民银行审批。[6]除设立审批外，金融机构及其分支机构的重大变更和终止（市场退出）也须经人民银行审批。
  人民银行对金融机构及其分支机构高级管理人员的任职资格进行监管。《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》（2000年）和《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》（2002年）分别对中资和外资金融机构高级管理人员的任职资格作了详细规定，并按照高管人员地位和重要性的不同，对其任职资格由人民银行进行核准或备案。
  人民银行的金融业务监管包括行业经营分业监管、业务范围监管、同业拆借监管、结算监管和利率监管等。
  （1）分业监管：由于我国金融业实行分业经营，人民银行负责监督所辖金融机构在经营上不越分业雷池。例如，《商业银行法》规定，商业银行在中国境内不得从事信托投资和股票业务，也不得向非银行金融机构和企业投资；《信托投资公司管理办法》（2002年）禁止信托投资公司从事存款业务、发行债券或举借外债。
  （2）业务范围监管：在分业经营的大框架下，各种金融机构的经营范围由其章程规定，经人民银行批准；在经营范围之内的的具体业务品种，也由人民银行监控。由于我国实行严格的外汇管制，人民银行对外汇业务的监管尤其值得一提。在1998年以前，对金融机构外汇业务的监管主要由国家外汇管理局（以下简称外管局）负责。1998年5月国务院机构调整后，原由外管局负责的对金融机构外汇业务市场准入审批职能以及对金融机构外币资产的质量和风险监管职能转移给人民银行，而原由人民银行负责的与国际金融组织有关的国际资产及投资、交易、清算、会计核算等业务则转移给外管局。[7]人民银行同年发布的《关于对金融机构外汇业务监管职责划分的通知》对二者之间的监管职责划分作了详细规定。
  （3）同业拆借监管：人民银行对金融机构间的同业拆借进行严格监管。银行同业拆借期限最长不得超过四个月；拆出资金限于交足存款准备金和归还人民银行到期贷款之后的闲置资金，拆入资金用于弥补票据结算、联行汇差头寸的不足或解决临时性周转资金的需要，禁止用于发放固定资产贷款或者用于投资。非银行金融机构经人民银行批准，可以加入全国银行间同业拆借市场，通过同业拆借中心的交易系统进行交易；如果未加入该市场，则在每次交易后均需向人民银行备案。对于银行和非银行金融机构进入全国银行间债券市场进行回购和现券买卖，人民银行实行准入备案制。
  （4）结算监管：金融机构办理票据签发、承兑等结算业务受到人民银行的严格监管。根据《银行汇票业务准入、退出管理规定》（2000年），银行和信用合作社如需签发银行汇票，必须符合该规定的条件，并由人民银行批准。《关于加强开办银行承兑汇票业务管理的通知》（2001年）则规定，只有银行和信用合作社才能开办承兑汇票业务，且需经人民银行批准；人民银行对承兑汇票业务实行总量控制，各机构的承兑总量不得超过其上年末各项存款余额的5％。
  （5）利率监管：根据《人民币利率管理规定》（1999年），人民银行负责制定和调整对金融机构存贷款利率和再贴现利率、金融机构存贷款利率，优惠贷款利率、罚息利率、同业存款利率及利率浮动幅度，金融机构则根据人民银行的有关规定确定浮动利率、内部资金往来利率、同业拆借利率、贴现利率和转贴现利率以及人民银行允许确定的其他利率。人民银行总行根据货币政策要求，制定总体利率政策和管理法规，而其分支机构则负责对金融机构的利率进行日常监管，并对利率违规行为进行查处。
  风险监管有广义和狭义之分。就广义而言，保持金融市场稳定，预防和化解金融风险是金融监管的出发点和归宿，在这个意义上，风险监管不是监管职能的一种，而是各种监管职能背后的共同理念。就狭义而言，风险监管则是指围绕金融机构风险评估和预测而展开的具有相对独立体系的专门性监管。
  人民银行对金融机构的风险监管首先表现为严格的资产负债比例控制。《商业银行法》规定，商业银行的资本充足率不低于8%，贷款余额与存款余额的比例不超过75%，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不低于25%，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不超过10%。对于信托投资公司、财务公司和金融租赁公司等非银行金融机构，人民银行也规定了相应的资产负债比例。
  有鉴于商业银行表外业务的隐蔽性和高风险性，人民银行于2000年发布了《商业银行表外业务风险管理指引》，要求商业银行对其表外业务[9]进行严格的内部控制，按照人民银行统一制定的报表格式向后者报告各种表外业务的经营情况，并接受后者的监督检查。2002年，人民银行又发布了《商业银行内部控制指引》，对商业银行内部风险管理和控制程序提出指导意见，并规定非银行金融机构对该指引参照执行。
  信息披露监管主要体现为人民银行要求金融机构报送财务会计报表和其他相关资料，并以适当途径向股东和公众进行披露。根据《人民银行法》的规定，人民银行有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表及其他财务会计报表和资料。借鉴巴塞尔委员会对银行信息披露监管的最新建议，人民银行于2002年出台了《商业银行信息披露暂行办法》，对商业银行财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息的披露作了最低要求，并允许商业银行自行决定披露更多信息。商业银行必须将信息披露内容编制成年度报告，在每个会计年度终了后的4个月内向股东、相关利益人和公众公布，并在公布前报送人民银行。
  为何要划分，或者换言之，在银监会成立之后人民银行为何还要保留部分监管职能而不是一体移交给银监会，这是一个前提性问题。对此问题的回答是，银监会的设立并不当然意味着人民银行监管职能的完全丧失，基于如下理由，人民银行应当保留一定的监管职能：（1）有效履行货币政策职能，防范和化解系统性金融风险的需要。人民银行通过制定和执行货币政策，为金融体系的稳定运行提供一个良好的宏观环境，而为了制定有效的货币政策，及时调整利率、再贴现率和存款准备金率，人民银行需要对金融业进行统计、调查、分析和预测，对金融机构的业务和经营信息加以详细掌握，并从整体上对金融机构的流动性与资本金变动实施必要的监测。与这些需要相附随的一些监管职能是无法完全剥离的。（2）有效行使最后贷款人职能的需要。作为中央银行，人民银行需要在商业银行或其他存款类金融机构陷入危机时充当最后贷款人角色，给予再贷款。为了保证再贷款的有效利用和回收，人民银行以其贷款人的身份，有权利也有必要对作为借款人的商业银行的风险状况和经营安排进行了解、分析乃至必要的指引；这种类似于国际贷款中贷款人要求借款人对现状作出"陈述与保证"（representationsandwarranties）和对未来经营安排作出承诺（covenants）的权利，与人民银行的特定身份相联系，也应使其具有某些监管职能。（3）发挥比较优势和降低监管成本的需要。人民银行在运用存款准备金、再贴现率、公开市场操作等货币政策工具过程中，需要直接与金融机构进行业务往来，并组织清算，因此比纯粹的监管者有机会获取更为及时和详尽的信息；人民银行还拥有遍及各级、各地行政区域的分支机构，能够全面、迅速的收集到金融机构和金融市场的动态信息。利用这种信息优势，人民银行完全可以配合银监会行使某些监管职能，为后者制定监管规章或行使违规处罚权提供建议。同时，银监会借助人民银行现有分支机构网络和信息汇集渠道完成某些监管职能，不管从监管者还是被监管者的角度，都可以大大降低监管成本。
  事实上，银监会的设立表明我国的金融监管体制正在从美国模式（中央银行与其它机构分工监管、以中央银行为主）向德国模式（独立于中央银行的综合监管模式）过渡。在前者中，中央银行的监管职能自不待言，即使是在后者中，中央银行的监管职能也并未被完全否认。[10]这一点值得我们注意。
  银监会应当承担主要和直接的金融监管职能，这一点无庸置疑，否则就失去了设立银监会应有的意义；而人民银行的监管职能应当是辅助性和间接性的，限于同货币政策和系统风险控制密不可分的领域。基于这个基本思路，银监会应主要负责对金融机构和金融市场的合规性、审慎性监管，包括制订金融管理规章，审批金融机构及其业务范围和品种，监控具体金融机构的流动性风险，以及对金融违规行为进行行政处罚。与此相区别，人民银行的监管应定位于维护金融体系的整体稳定，防范和化解系统性风险，同时发挥其信息优势，在信息披露监管方面起到基础性作用。
  具体而言，在本文第一部分总结的五种监管职能中，市场准入和任职资格监管应移交给银监会行使。业务监管职能原则上由银监会行使，但是某些与货币政策实施密切相关的特殊业务可仍由人民银行监管。风险监管职能由人民银行和银监会共同行使：人民银行负责确立金融行业风险控制的总体标准，银监会以此为参考制定相关准则、规章，并负责对金融机构遵循上述准则和规章的情况进行监控。就信息披露监管而言，由于其与人民银行的货币政策制订和金融统计职能关系密切，同时又属于程序性、间接性的监管，因此可以由人民银行发挥基础性的作用。具体来说，人民银行及其各地分支机构应继续作为金融机构财务报表和其他资料的报送机关，信息披露的内容和格式也仍由人民银行确定。人民银行收集到的信息作为其制订货币政策和金融统计报表的基础，同时提供给银监会，作为后者行使市场准入审批权和业务违规处罚权的参考。
  从《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》看，立法者对人民银行和银监会监管职能的划分与上述标准基本上是一致的：银行业金融机构的市场准入监管权和董事、高管人员的任职资格监管权由银监会专享；[11]业务监管以银监会为主，人民银行仅在法律明确列举的、与货币政策和系统风险控制密切相关的特定领域享有监管权；[12][13]风险监管方面也由银监会承担主要和直接的监管职责，根据法律、行政法规的规定制订以风险控制为核心的银行业金融机构审慎经营原则，并对其风险状况进行现场和非现场检查、监管；人民银行着眼于对金融市场实施宏观调控，防范和化解金融风险，只有在非常时期，即当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，经国务院批准可以对银行业金融机构进行检查监督。[14]经此移转和划分，人民银行作为我国中央银行的地位得以纯化和突出，其职能集中于货币政策和宏观风险调控，有助于增强其独立性和应对整体风险的能力。这样的划分应当说是比较合理和适当的。
  就信息披露监管而言，立法者的设计与本文的上述构想则存在较大区别。从三部法律的相关条款看，对银行业金融机构的信息披露监管也是以银监会为主，人民银行为辅：银监会有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告，并负责督促银行业金融机构如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息；人民银行则只能要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。[15]从"按照规定"和"必要的"这两种不同措辞中，不难看出立法者心目中的主次之分。然而，这种设计未必是最佳选择。首先，人民银行凭借其遍布全国各地的分支机构，无疑比银监会更适于充当信息收集和汇总者；其次，按照现有设计，银行业金融机构需同时向银监会和人民银行报送财务会计报表和统计资料，[16]这无论是从监管者还是被监管者的角度都将增加监管成本；最后，《银行业监督管理法》和《人民银行法》均规定人民银行与银监会之间建立监管信息共享机制，[17]共享机制的主旨即为节约信息成本、促成监管协调，而上述双轨式的资料报送模式与这一主旨是不甚吻合的。因此，笔者仍倾向于在上文中提到的构想，即人民银行及其各地分支机构继续作为银行业金融机构财务会计报表和其他资料的主要报送机关；人民银行收集到的信息作为其制订货币政策和金融统计报表的基础，同时通过信息共享机制提供给银监会，作为后者督促银行业金融机构向社会公众进行信息披露、制订准则和规章、以及履行其他相关监管职能的基础。
  如果说有什么比清晰的职能划分更为重要，那就是良好的沟通与协调。金融市场是一个整体，人民银行和银监会对金融市场和金融机构的监管尽管各有侧重，但毫无疑问又是相互联系、相互依赖的。进而言之，人民银行和银监会同其他金融监管主体，主要是证监会和保监会，在一定程度上还包括财政部，也是相互联系、相互依赖的。尽管我国目前仍实行分业经营，但混业经营已是大势所趋。事实上，修订后的《商业银行法》已经为发展金融控股公司或全能银行预留了空间。[18]因此，人民银行与银监会监管职能的协调，必须置于金融市场监管整体协调这一大背景下来加以分析和考虑。
  《银行业监督管理法》和《人民银行法》（2004年）对建立监管协调机制和信息共享机制作出了明确要求。《银行业监督管理法》第6条规定，"国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制"。《人民银行法》（2004年）第35条规定，"中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制"；第9条规定，"国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定"。从本文的视角看，这里实际上存在三个不同层次的协调机制：首先，是人民银行和银监会之间针对银行业金融机构监管的信息共享机制；其次，是人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等监管主体自行搭建的信息共享平台；最后，是由国务院作为上级机构组织建立的具有一定强制约束力的监管协调机制。当然，这三个层次只是为理解的方便而划分的，在实际操作中完全可能合二为一乃至合三为一。因此，下文将不予分别分析，而是作为一个整体提出一些想法和建议。
  2．在信息共享方面，如上所述，人民银行在信息披露中起基础性作用，对金融资料和信息的收集职能由人民银行的分支机构网络负责完成，汇总到总行后，由总行进行必要的统计分析，用于确定货币政策目标和编制金融统计报表。这些信息中同监管职能密切相关的部分同时也作为银监会行使市场准入审批和违规处罚等监管职能的依据，以发挥比较优势，节约监管成本。为此，人民银行应事先与银监会协商，确定对两者均适用的信息披露统一内容与格式，以便银监会能直接利用人民银行收集到的信息行使监管职能；同时，人民银行应当建立一个数据共享系统，赋予银监会自由进入并调取相关资料的权限，但银监会应当按约定承担保密义务。
  3．在机构设置上，可以考虑设立专门协调人民银行与银监会有关监管职能的机构，如由人民银行和银监会代表组成的常务委员会，定期召开会议，就共同相关的监管政策和具体措施进行讨论，并在必要时召开紧急会议。鉴于我国在2000年已经开始实行人民银行、证监会和保监会的联席会议制度，[19]还可以考虑在此基础上纳入银监会，形成四方联席会议，协调金融系统的整体监管，为今后的混业经营和混业监管做好准备。为了有效行使金融系统风险的评估和预警职能，人民银行还可以考虑在银监会中设置高级代表，及时发现支付体系中的潜在问题，就国内和国际市场中金融风险的发展迹象提出警告，限制存在于某些金融机构或对其产生影响的风险向金融体系其他部分传播，并就金融部门相关事件对货币环境的影响作出评估。4．关于在国务院主导下建立的金融监管协调机制，根据目前我国从分业经营到混业经营过渡的现实状况，可以考虑借鉴美国针对金融控股公司的"功能监管"（functionalregulation）模式的某些经验，即由人民银行、银监会、证监会和保监会在各自专属的金融领域内承担主导监管职责，同时在彼此之间实现信息共享，相互遵守规章，进行充分协商。可以考虑在目前已经存在的不定期的金融监管机构联席会议的基础上，从各监管机构中选派代表组成一个金融监管协调小组，并由国务院指派一名相应级别的官员担任总协调人，代表国务院发挥牵头作用，以避免某些共同监管问题久议不决，并使可能出现的争端得以更为迅速的解决。将来如果混业经营发展到相当程度，对金融监管提出进一步的整合要求，则银监会、证监会和保监会还可能由分转合，形成统一的金融监管委员会，从整体上对金融机构和金融市场进行审慎监管；金融监管四方协调机制也相应转化为金融监管委员会同人民银行之间的协调机制，其基本目标和功能保持不变。
  [2]为示区别，本文分别以《人民银行法》（1995年）和《人民银行法》（2004年）指称修订前后的法律，下同。
  [3]不难看出，这些原属于人民银行监管范围的金融机构实际上包括两大类，即银行业金融机构和比照银行业金融机构加以监管的其他机构。比较《人民银行法》（2004年）第52条--"本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，适用本法对银行业金融机构的规定。"
  [4]这只是为了分析和理解方便而做的分类，并不表明这些监管职能之间是截然分开的。恰恰相反，它们之间是相互交叉和融合的。例如，业务监管中对金融机构开辟新业务领域/品种的审批，在某种意义上也是一种市场准入监管；又如，信息披露在业务监管和风险监管中都不可或缺。
  [5]根据《境外金融机构管理办法》（1990年），境内金融机构及境外中资金融机构在境外设立或者收购金融机构，也必须经人民银行审批。
  [9]指按照现行的会计准则不记入资产负债表内，不形成现实资产负债，但能改变损益的业务。具体包括担保类业务（如保函、信用证、承兑等）、承诺类业务（如贷款承诺）和金融衍生交易业务（如货币和利率的远期、掉期、期权交易等）。
  [13]值得一提的是，在国务院向人大常委会提交的《商业银行法修正案（草案）》（2003年8月10日）中，银监会和人民银行对商业银行违法、违规行为的处罚权有所交叉，表现为对于商业银行未经批准发行金融债券或者到境外借款的行为，银监会和人民银行均有权处罚；对于未按照人民银行规定交存存款准备金和违反规定同业拆借的行为，银监会和人民银行也均有权处罚。参见《商业银行法修正案（草案）》第74-77条。这无疑混淆了二者在业务监管上的界限，不利于监管工作的分工协调和监管资源的节约。所幸的是，人大常委会在审议中对此进行了符合二者业务监管权限范围的修改，规定未经批准到境外借款、未按规定交存存款准备金和违规同业拆借行为由人民银行负责处罚，同时限定人民银行仅对未经批准在银行间债券市场发行、买卖金融债券的行为有权处罚。参见《商业银行法》（2004年）第76、77条。
  [14]参见《银行业监督管理法》第21、23、24条；《人民银行法》（2004年）第2、34条。
  [15]参见《银行业监督管理法》第33、36条；《人民银行法》（2004年）第35条。
  [17]参见《银行业监督管理法》第6条；《人民银行法》（2004年）第35条第2款。
  [18]参见《商业银行法》（2004年）第43条："商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。"
  [19]2000年，人民银行、证监会和保监会共同建立监管联席会议制度，该制度旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。监管联席会议的主要职责有四个方面：（1）研究银行、证券和保险监管中重大问题；（2）协调银行、证券、保险业务创新及监管；（3）协调银行、证券和保险对外开放及监管政策；（4）交流监管信息。联席会议可根据某一监管方提议不定期召开，三方联席会议成员轮流担任会议召集人。
  都是金融惹的祸？