text: 关于自主科技创新财税政策的思考
  关于自主科技创新财税政策的思考 财政部财政科学研究所 王朝才 徐博 自主科技创新是本国通过科学技术的创造性活动，拥有自主知识产权，以独特的核心技术实现新产品的价值的过程，包括原始创新、引进技术再创新和集成创新。
  经济全球化与国家利益赋予科技创新新的内涵，即自主科技创新，掌握核心技术，拥有自主知识产权，根据本国国情来主导科技创新的发展战略。
  一、财税政策对于自主科技创新的重要意义 (一)自主科技创新特点需要财税政策保驾护航 自主科技创新的政策工具包括财税政策、金融政策、专利政策、中小企业政策以及政府管制等。
  国内外理论与实践证明，针对科技创新的公共性、风险性和外部性，科技创新的财税政策尤为关键。
  一是自主科技创新需要大量的投入。
  衡量一个创新型国家的科技进展情况的一个重要指标是投入，一般科研投入应达到 GDP 的3%左右。
  我国科研经费投入 2004 年为 1.23，2005 年也仅占 GDP 的 1.3，科研投入严重不足。
  二是我国自主科技创新战略的重点是一些关键领域，如关系国计民生、 国家安全、全球化中的国际竞争力等领域，这些领域不仅资金需求巨大，而且公共性特征明显， 财税政策的作用无可替代。
  三是自主科技创新是开放条件下的自主创新，要求处理好自主与开放的关系。
  随着改革的深入，继续原有的一些财税政策，将会加重内资、外资不平等的待遇，制约内资经济(尤其是民营经济)的创造力，影响我国自主科技创新的进程，因此迫切需要改革现有的财税政策。
  总之，实施自主科技创新的财税政策，一方面可以保障政府对科技活动的直接投入， 另一方面可以在提高引资质量的同时通过税收优惠支持国内创新主体在研究开发、高新技术发展、科技成果转化、技术设备引进、科技产品出口、教育科普等方面的活动，加强产学研、内外资合作，促进我国科技创新与发展。
  (二)财税政策可以有效地兼顾与自主科技创新有关的贸易政策 在自主科技创新战略实施过程中，在一些关键领域，在无法获得核心技术的情况下， 有必要通过进出口政策来配合自主科技创新战略的实施。
  国际经济学的有关理论表明， 技术创新是国际贸易的主要基础之一，而贸易出口国往往是某种技术领先的国家， 而这些国家也往往居于比较优势地位而奉行自由贸易政策。
  反之，处于相对技术劣势的国家则偏好贸易保护政策。
  如"保护幼稚工业"理论支撑下的保护贸易政策， 主要是通过征收高关税禁止进口，通过免税或征收轻微进口税进口复杂机器。
  年代的超保护贸易主义通过关税和各种各样的奖出限入措施， 达到保护本国幼稚工业、发达的工业和出现衰落的垄断工业的目的。
  年代中期以后的新贸易保护主义运用关税、非关税(反补贴、反倾销及苛刻的技术、健康、环境标准等)手段限制进口。
  在 WTO 框架下，也不是绝对的全球自由贸易。
  关键在于从国家利益出发，熟悉并运用 WTO 的规则，促进出口，减少外国进口对本国市场的冲击，保护和发展民族经济。
  在 WTO 框架下，我们可以利用 WTO 所制定的对发展中国家有益的条款开展一些技术领域的交流和合作，但同时，WTO 规则对知识产权、科学技术项目的保护措施和有偿使用条款，也给我国的自主创新提出了更高的要求。
  一方面进口面临着知识产权保护等要求，另一方面我国产品的出口将受到大量国际贸易技术壁垒的影响。
  由此可见，自主创新政策与贸易政策是互动的， 因此，我国的自主科技创新财税政策必须与国家的对外贸易政策配合。
  一方面自主科技创新可以通过引进消化再创新，通过进口税收优惠鼓励高技术技术进口贸易;另一方面，自主科技创新要求适当保护弱质产业，而要求限制进口国外某些商品或机器设备，减少对我国相关产业的冲击。
  如在出口方面，对一部分低附加值的简单加工品征收出口关税，并降低甚至取消出口退税，从价格信号上影响出口商品结构;对高污染、高消耗产品的出口进行限制。
  在进口方面，应选择性地多进口能源、高技术产品，而限制加工贸易类原料和中间产品的进口等等，配合国家对自主创新能力的培养。
  (三)财税政策是自主科技创新金融支持的关键推动者 融资是科技创新的关键。
  作为市场化融资手段，金融的逐利本性，决定了其会支持科技创新，但也正因为其逐利本性，它也会远离科技创新，因为科技创新的巨大收益的另一面是巨大的风险。
  因此，科技创新的金融支持背后需要强有力的政府推手--财税政策。
  新制度经济学派的帕特里克区分了需求引致型金融与供给主导型金融，他认为"需求导向"的金融发展是实际经济部门发展的结果，而"供给导向"的金融发展则是先于对金融服务的需求，对实体经济部门的发展有着自主的积极作用。
  帕特里克提出的"供给导向"的金融安排与金融发展对于早期经济增长有着支配性的作用， 特别是当它能够为更有效地包含技术创新的投 【1】资提供资金的时候。
  对此也得到其他学者的认同。
  但其中不可忽略的事实是，支持这种观点的实践证明， "供给导向"的金融安排要么主要发生在政府主导型经济发展中，要么主要发生在国有金融机构。
  如墨西哥的国有金融机构通过给工业部门提供 5~10 年的中期贷款和赞助创新及教育，还有韩国、日本等东亚国家的实践也予以证明。
  另有研究表明，创新开始的种子期风险最大，成功率不足10%，这一阶段的资金来源主要是政府或准政府机构，资金形式是专项拨款或者是风险资本等股本金。
  美国风险投资业发展的经验与教训还表明:政府扶持的一个很重要方面是针对风险投资的长期资本支持制定出一个好的税收政策，因为风险投资追求高额投资回报率，极易受所得税高低的影响。
  1969 年美国资本收益税从 29增加到 49.5，加上 70 年代初的经济危机，造成对风险投资的致命打击，致使美国风险投资 70 年代基本处于停滞状态。
  直到 1978 年资本收益税降低到 28，1981 年又进一步降低到 20，美国风险投资业才得以快速发展。
  而其他的金融支持如商业银行贷款、金融市场融资则更在风险投资之后，集中于科技创新的扩张、成熟阶段，并需要政府财政担保、补贴、政府采购等财税手段的适当配合。
  由此可见，科技创新的金融支持需要财税政策的积极支持。
  我国经济还处于转型过程中，许多制度、机制还未建立或健全，近期难以形成广泛的风险投资理念，这就决定了近期内我国自主科技创新财税政策的主导性。
  从长远看，政府的主要职责是营造宽松的投资环境，包括对企业提供低息长期贷款、贷款担保、建立政府风险基金、实施税收优惠与减免、政府采购等。
  二、自主科技创新财税政策的着眼点 (一)自主科技创新的国民主体性 随着中国入世及经济全球化的到来，国家的利益得以彰显。
  改革开放以来的"以市场换技术"的做法，已不能适应我国自主科技创新策略的要求。
  如，许多关键技术还靠进口，缺乏自己的品牌，缺少自主知识产权;作为大国国民，内资企业尤其是广大民营经济的待遇仍然不如外资企业， 在自己的屋檐下还不能公平竞争。
  自主科技创新战略的提出，就是要彰显国家和民族的利益，突出科技创新的国民主体性。
  但强调自主科技创新的国民主体性并不是主张"闭门造车"，而是强调开放条件下的自主性， 也只有通过放眼世界的竞争与合作，才能不断提高我们的自主创新的能力。
  1.从近期看，我国自主科技创新财税政策的侧重点在于突出自主科技创新的国民主体性，营造公平的市场竞争机会，在科技创新中把握主导权和主动权。
  长期以来， 我国实行的财税政策并不适合自主科技创新。
  例如引进的机器设备可以免税，自行研制的机器设备却没有税收优惠;只重技术引进，不重消化吸收，奉行简单的"拿来主义";内资企业和外商投资企业一直实行两套不同的税制，优惠也不尽相同， 而且外资可以进入的领域广大民营经济却遭到限制。
  在外资面前，内资不但没有优越性， 连国民待遇都谈不上。
  加上，财政支出也只针对国有经济，对非国有经济尤其是广大中小企业支持不够， 致使作为创新主体的广大中小企业作用无法发挥， 以至于我们的企业可以在国际市场击败强大的竞争对手，却不能在国内打开市场。
  在自主科技创新的过程中，如何招商引资，外资进入的程度如何
  如何对待外资并购
  如何加强内外资机构的竞争与合作
  总之， 如何把握好自主与开放的关系， 直接关系着我国自主科技创新的成败与否。
  如逐步取消针对外商投资企业的超国民政策优惠， 给予内资企业国民待遇是当前自主科技创新财税政策的着眼点。
  2.从长期来看，自主科技创新有赖于国民素质的提高和自主创新能力的培养，人力资本因素是自主科技创新的关键。
  一是针对我国当前存在教育投入不足等问题，加大财政的教育投入，加强素质教育和创造力的培养;二是完善国家终身教育体系，加强职业培训与再培训。
  针对培训费，国家可以给予企业单位税前扣除等优惠;三是积极引进优秀人才，提高人才待遇，包括考虑教育成本和社会贡献提高个人所得税的扣除标准、减税和免税等优惠，不拘一格用人才。
  (二)自主科技创新财税政策的阶段性 1.作为发展中国家，我国还处在传统工业化发展中期，经济增长方式的转变以及全球化竞争都要求我们近期应采取更加务实的做法， 与国家的经济社会发展阶段相适应，主要以集成创新和引进消化吸收再创新为主，原始创新为辅。
  而且自主科技创新不能忽略已有的技术(包括其他领域的发明创造(如军转民) 、许多处在沉睡状态的技术搜寻、小企业无力产品化的原始创新等) ，积极搜寻有效利用外部技术可以成为我国自主科技创新战略的一个重要内容。
  因此，当前自主创新的财税政策重点应放在引进消化吸收方面和科技成果转化方面， 同时坚持基础研究的持续支持，夯实自主创新基础。
  2.处在转轨经济阶段，自主科技创新策略应与我国经济增长方式的转变相结合。
  针对我国的高投资、高消耗、高污染等问题，自主创新的财税政策应该从问题出发，不仅要鼓励发展高科技，还要鼓励将高科技运用到传统产业中去，将自主科技创新与发展循环型经济和建设节约型社会结合起来，从节能、环保技术等方面着手，促进产业结构的升级和优化。
  (三)自主科技创新财税政策的作用范围 1.自主科技创新政策不同于以促进科技的发展、 增加人类的知识财富为主要目标的科技政策， 也不同于以促进产业结构调整以及国民经济各部门之间均衡发展为主要目标的产业政策， 自主科技创新政策是以科学技术成果从科学技术的生产部门向产业部门转移的过程为作用对象，其目的是加快科技成果的商品化、产业化进程，关注科技成果最终创造的经济价值。
  因此，一方面不能将自主科技创新政策与社会经济发展政策完全分离开来，但也不能一说自主科技创新政策，就将相关的科技政策、 人才政策、教育政策、产业政策甚至贸易政策等都涵盖其中，导致自主科技创新政策无处不在的泛化现象。
  作为自主科技创新的财税政策工具就是要为自主科技创新提供系统的资金和环境支持，既志在其中又置身其外，牵一发而动全身。
  2.自主科技创新不是在所有领域都要自主创新，而是有选择的、有重点的创新。
  创新领域具体要在:一是关系国计民生、国家安全和产业发展中的重要领域和问题; 二是要解决制约经济社会持续、协调发展的具有全局性和关键意义的科技问题;三是要在全球范围内抢占科技和经济竞争的最前沿。
  尽管如此，自主科技创新战略和计划经济时期的传统思维不同。
  不是一提自主创新甚或重点创新，就是要以政府为主导，由政府主管最终决定关键科技领域，动员足够的人力、物力、财力支持企业或各地区部门攻关，而是以企业为创新主体的市场化、全球化背景下的自主创新， 重视产学研、国内外的合作，注重公平竞争的创新环境建设。
  因此，财税政策应有所为有所不为，不能大包大揽。
  三、自主科技创新的财政支出政策与税收政策各有侧重 1.二者作用强度和倾向性不同。
  自主科技创新需要大量的资金投入和雄厚的财力基础， 尤其是对一些非市场化的关键领域，不能指望企业以及其他国家和跨国公司的投入。
  而这项创新究竟需要多少投入多长时间
  成功之后是不是真的有用
  因此，在自主科技创新中财政支出政策能更好地体现科技创新的自主性和激励的直接性与针对性， 无论是投入的量还是投入方向都可以直接体现政府支持自主科技创新的力度和方向，并且体现对国有、内资、国产明显的针对性。
  如增加科技投入，用于全社会共性技术、国家关键技术的研发以及公共研发基础设施的建设等;通过公共采购，可以明确地支持中小企业的发展，支持自主创新活动，支持具有自主知识产权的产品等。
  二是自主科技创新的税收政策。
  如果说财政支出政策突出了在自主科技创新策略中政策的民族性、自主性和直接性， 突出了政府的主导性，那么税收政策则更着重于营造自主创新的环境，着重于市场化的创新领域。
  具体地可以通过新税种的开征、税率的高低、税收的减免等， 引导和督促企业自主地进行科技创新， 从研发开始到专利的取得、创新产品的收益直至研发人员的激励，税收政策的激励与约束可以无处不在。
  与财政支出不同， 税收政策间接性特征明显，更多地突出了在政府宏观调控的框架下企业和个人的主动性， 体现的是政府对市场微观主体的自主创新活动的引导与配合。
  2.二者在奖限方面作用不同。
  在自主科技创新的财税政策中，财政支出政策刚性化特征较明显，而且政策作用大多限于支持方面，在限制上作用极其有限，如各种科技创新奖励等。
  而税收政策则更具灵活性， 不仅可以奖励，还可以惩罚。
  如通过设置限制性税种、加成征收、调节税率、税收优惠、进出口税收等来达到激励和限制的作用; 通过进出口税收政策达到奖出限入的作用。
  通过开征环保税、燃油税等，一方面减少污染，达到节约资源，限制高能耗、高污染的产业发展，另一方面督促环保和节能方面的技术自主研发，达到自主科技创新的目的。
  再比如，通过消费税差别税率来调节汽车消费行为，间接促进我国汽车业的自主科技创新。
  2006 年，我国提高大排量汽车的税率，鼓励生产和使用小排量车。
  因为进口多为大排量豪华型轿车，这样一来，就有效鼓励了国产小排量节能环保车的生产。
  3.二者的政策成本与风险不同。
  首先，财政支出政策主要是通过投资、补贴、担保等措施支持自主创新， 有些关键领域的投入巨大，且投入具有一定的连续性，加之创新过程的不确定性与财政支持的事前安排特性，财政支出成本较大，承担的风险也大。
  其次，自主创新的税收政策通常趋于一种事后支持，当企业的经济行为符合自主创新要求时才能得到税收的优惠政策， 因此税收政策体现的是政府与企业、市场的合力作用，相对财政支出政策成本要小，承担的风险也小。
  发达国家的创新实践表明， 自主科技创新并不是国家财政支出越多越好，而且从我国的经济发展阶段来看， 财力也很有限。
  因此，除需要国家财政投入的特殊领域外，应更突出自主创新的税收政策作用，对于财政支出政策尽量采取补贴、担保等手段，发挥"四两拨千斤"的作用。