text: 预算执行审计思路及重点审计内容初探
  潘勇(审计署长沙办)
  【关键词】预算执行 财政改革 定性处理 依据
  财政审计是国家审计的永恒主题，而预算执行审计可以认为是财政审计大格局中的主要工作之一，下面在了解预算执行审计总体思路及相关措施的基础上，谈谈审计常见违规问题及处理处罚依据。
  一、预算执行审计的总体思路及相关财政改革措施对应审计事项
  (一)预算执行审计总体思路。
  预算执行审计要树立以预算编制为龙头，预算执行为主线，重点关注预算管理的完整性与统一性、财政资金的使用效果与效益，促进宏观调控政策落实的审计思路。
  从预算编制、分配、批复、追加和资金使用等环节入手，关注重点单位、重点项目与重点资金，揭露和查处严重违法违规和管理混乱等问题。
  国库集中收付制度，国外称之为国库单一账户制度，就是将所有的财政性资金集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由通过国库单一账户体系，按照按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。
  国库集中收付是政府预算执行的重要环节
  包括三方面含义:一是集中收入管理，二是集中支出管理，三是集中账户管理，国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成。
  国库集中收付制度贯穿于公共财政管理全过程，不仅可以通过监督财政资金流入和流出各个公共机构的各个环节来控制预算执行过程，而且可以为预算编制和制定各项财政政策提供准确依据，是预算执行的根本性制度。
  国库集中收付制度要求合理界定征收机关、财政部门、预算单位、中央银行国库及代理银行的职责范围，实行科学规范管理从财政部门内部看，实行预算编制、执行、监督相对分开从各部门间的关系看，财政部门、预算单位、代理银行在财政资金运行的全过程中，都分别持有统一规范的可以相互核对的收支账册，使预算执行更加规范透明。
  从预算单位看，作为预算执行的主体，国库集中收付制度要求预算单位必须加强财务管理，科学而准确、细致地编制部门预算和用款计划，并按规范程序收缴和使用财政资金。
  预算执行审计中国库集中支付环节的检查需要关注因申报、审核、支付等部门因信息共享机制不完善造成的代理银行出现垫付资金、部门之间年终对账工作不及时等有关风险。
  集中采购是由政府设立的职能机构统一为其他政府机构提供采购服务的一种采购组织形式，接受采购人委托开展采购活动。
  分散采购指由各预算单位执行开展采购活动的一种采购组织实施形式。
  对那些合法合规的收费收入，不由部门、单位自收自缴，实行收缴分离，纳入政府预算或实行专户管理;从“支”的角度讲，主要是收支脱钩，执收单位上缴的收费与罚没收入不再与其支出安排挂钩。
  财政性资金预算支出绩效考评，即以一定的财政资源耗费提供最大限度的公共事务，要评价财政支出在保障国民经济和中作用的发挥情况和程度，要评价各部门运用财政资金的效果，要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性，要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定职责的情况，具体操作而言，就是运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对所确定绩效目标的实现程度以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价，目的在于合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率，预算支出绩效考评可以以项目支出为对象实施项目支出预算绩效考评，内容包括绩效目标完成情况，为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况，为完成绩效目标所采取的措施等，主要方法包括比较法、因素分析法、成本效益分析法等。
  对预算执行审计而言，需要关注绩效考评是否有明确的工作目标及绩效计划，绩效评价范围是否过于狭窄，绩效评价指标体系是否健全、合理，绩效评价结果应用渠道不畅通，是否与部门预算管理进行了合理衔接等事项。
  5.财政转移支付制度。
  就作用而言，合理的财政转移支付制度，可以有效抑制日趋扩大的区域经济发展差距，缓解“公平与效率”之间的矛盾。
  上述弊端也恰恰是预算执行审计中需要关注的。
  二、预算执行实务中常见问题及定性处理依据
  (一)预算编制环节。
  1.常见表现形式(采用举例法，下同):
  (1)预算编制不完整，应纳入、未纳入预算
  (2)以前年度结余资金未纳入预算:如:某单位**年度预算收支总额中，使用上年结余资金200万元，实际使用以前年度结存资金3400万元，则动用以前年度结余资金3200万元未纳入预算。
  (3)将非所属预算单位的预算纳入预算或代编下属单位预算。
  (4)虚假编制预算，如单位采取虚报人员、编造虚假项目，将已完工项目列为新项目、超标准多报预算等方式，套取财政资金。
  2.定性依据:
  (1)《中华人民共和国预算法》第六条“各部门预算由本部门所属单位预算组成”或第二十九条“……按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据”等条款。(3)国务院或财政部关于编制当年度预算的一些规定。
  3.处理处罚依据
  主要是《财政违法行为处罚处分条例》第六条“国家机关工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得……(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金……”
  如:某部门违规将零余额账户资金**万元转拨到基本存款账户;财政部门无预算、超预算拨款;
  (2)资金使用环节:一是虚报冒领骗取财政资金:如虚报预算支出，多领财政资金;编造特定事项、伪造资料，骗取财政贴息资金;多报预算单位数目，骗取财政资金。
  二是截留挪用财政资金，如:截留应拨财政资金，挪作他用;挪用项目经费弥补基本支出经费不足;挪用行政、事业费支付基建工程款或购置办公楼等。
  (3)国有资产管理环节:如:未经过批准，擅自将非经营性资产转为经营性资产，未按照国家规定评估核定其价值或故意低估资产价值等。
  (4)账户管理环节:如:未经核准自行开立存款账户，多头开户，由财务部门或会计部门以外的其他部门开设和管理银行存款账户等。
  (4)财政部《行政事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)。
  (5)《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令第5号)第六条:“存款人开立基本存款账户、临时存款账户和预算单位开立专用存款账户实行核准制度……”。
  3.处理处罚依据:
  主要是《财政违法行为处罚处分条例》第五条、第六条、第七条、第八条、第十一条规定的内容等。
  最后，澄清一点模糊认识，凡是纳入预算总盘子的资金，均属于预算执行审计范围，既包括财政拨款资金，也包括部分非财政预算拨款。
  既包括收入预算的执行，也包括支出预算的执行，在目前的审计实务中，在关注组织收入预算的完成情况的同时。
  更侧重关注预算资金支出的审计，以检查宏观调控政策的贯彻落实情况。
  经济科学出版社，2004.
  施锦明，政府采购。
  经济科学出版社，2010.
  丁素芳，建立预算支出绩效考评机制的探索。
  中国经贸，2009(10).
  卢中原，财政转移支付和政府间事权财权关系研究。