text: 【奋斗新时代】关于地方立法理论的学习思考
  通过深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，结合参加山西省人大履职培训、立法培训和“不忘初心、牢记使命”主题教育活动和一年多的实践体会，笔者感到时间虽短，收获很大，现在就地方立法理论谈几点认识。
  依法履职尽责
  职责明确。立法法第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。
  权限清晰。立法法确立了我国统一的、分层次的立法体制。第七十三条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。
  “设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项”。
  地位重要。中国特色社会主义法律体系包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。目前，全国人大通过的法律共有 270多部，国务院行政法规 700多部，地方性法规 12000多部。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，具有十分重要的突出地位。
  优化立法选项
  畅通立项渠道。地方法规立项有三个渠道：一是地方人民代表大会主席团可以向地方人民代表大会提出法规案。二是地方人民代表大会常务委员会、地方人民政府、地方人民代表大会各专门委员会，可以向地方人民代表大会提出法规案。三是人大代表十人以上联名，可以向地方人大代表大会提出法规案。
  坚持问题导向。地方立法选项必须坚持问题导向，以问题为中心，针对问题立法，务求立法解决问题。要准确把握地方发展的阶段性特征，每个立法项目都要从改革发展大局出发，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到提前预判、立法先行。
  遵循规划计划。省人大常委会每届都要编制五年立法规划，统筹安排逐年立法计划，报请省委批准。经省委批准的立法规划计划是地方人大常委会发挥立法主导作用的重要抓手。地方法规立法选项要以此作为重要依据。
  遵从立法原则
  科学立法。科学立法要求完善立法程序，健全运行机制。健全立法起草、调研、论证、审议、表决机制。落实立法后评估机制及合宪性、合法性审查机制。
  民主立法。民主立法要求将公开原则贯穿于立法全过程。重点是扩大沟通渠道，广泛征求意见，完善立法座谈会、论证会、专家顾问、立法协商等制度。坚持民有所呼、我有所应，保障公民对立法的有序参与，广泛凝聚社会共识，使法律获得更大的认同感，为全民守法奠定坚实基础。
  依法立法。党的十九大报告首次将“依法立法”“科学立法”与“民主立法”相并列，对立法工作提出了新的要求。一是法定权限内立法。地方人大制定地方性法规必须依照宪法、立法法和法律法规关于立法权限的规定。设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。专家解释，这个“等方面”的“等”是等内“等”，不是等外“等”。二是坚定不抵触原则。地方人大无论是实施性、自主性还是先行性立法，都要严格遵循不抵触原则，不得与宪法、法律、行政法规以及本省地方性法规相抵触。这是立法红线和底线。三是维护法治权威性。凡有上位法的，地方立法必须与上位法保持高度一致；没有上位法的，要严格按照党中央方针政策精神立法；特殊情况急需立法的，地方人大要向上级人大请示报告，申请授权立法。要以法律法规的统一性维护法治的权威性。
  严格立法标准
  优选三种起草方式。目前，地方法规文本的起草主要有三种方式：一是政府行政部门起草。也就是哪个部门为法律的行政主管部门，就由该部门负责法规起草。二是地方人大的专门委员会及其常委会的工作机构自主起草。三是委托有关组织、专家、学者和中介机构，即第三方起草。三种起草方式各有利弊。部门的优点是熟悉情况，缺点是容易出现部门利益化；专门委员会的优点是立法技术娴熟，缺点是问题剖析不透彻、对策措施容易简单化；专家学者的优点也是技术规范化程度高，缺点是容易脱离实际、教条生硬、不接地气。地方人大要根据法规情况选择起草方式，也可以合并使用或分阶段交叉使用三种方式，最大限度发挥各种起草方式优势。
  反对四种形态。一是照抄照搬。地方立法切忌照抄照搬上位法。假如全国人大出台的一部法律有 100条，省人大出台实施性法规 50条，如果照抄照搬，设区的市人大立法要先抄完这 150条，才开始制定本地区具体可操作法规，实在毫无意义。二是繁文缛节。地方性法规的条文应当含义清晰、语言精炼、文风庄重，表述目的应当直接具体、简明扼要，不穿靴戴帽。三是笼而统之。有些法规执行效果不理想，主要原因是规定过于原则，操作性差。特别是当地方法规不能准确把握上位法精神时，往往出现法律效力不断递减的现象。地方人大必须转变粗放型立法，把各种情况吃透，使规则规定更加精准。四是大而化之。地方性法规设定处罚的弹性幅度过大，自由裁量权就容易随之放大、被任意滥用，就可能在“依法”旗号下滋生腐败。
  解决实际问题。栗战书委员长指出：“相对于中央立法而言，地方立法根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题；相对于其他地区而言，地方立法从本地区的实际出发，充分把握本地区的特点和规律，使地方立法真正符合本地区实际情况。”地方性法规要符合法理、符合客观规律，有效管用，重点要在对上位法的细化、深化、补充和延伸等方面下功夫。
  破解立法难点
  发挥地方人大立法的主导作用。习近平总书记提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制”。地方人大在编制年度立法计划时，通过确定立项标准，加强顶层设计；加强组织协调作用，及时消除法规草案中存在的问题；支持和保障人大代表依法履行职权；加强与法规配套的规范性文件制定的督促检查；加强立法后评估、加大执法检查力度，及时发现和解决立法层面问题。
  改革与法治互促共进。党的十八届三中全会《关于全面依法治国若干重大问题的决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。立法的特点是“定”。改革是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。改革的特点是“变”。用“定”的立法来适应“变”的改革，用“变”的改革来丰富“定”的立法，这是改革开放 40年来立法工作中的一条主线。
  “立改废”和“赶考”“补考”并举。立法工作中，立改废既是对立的，也是统一的。具体来讲，立的方面，主要是面对新情况、新问题的新立法。包括贯彻全国人大法律的实施性立法和全省地方创制性、先行性立法。改的方面，全国人大新的法律出台后，之前出台的地方性法规存在与上位法相抵触、或者内容不当的条款，要及时进行修改完善。废的方面，有些地方法规严重过时，成为“僵尸法规”，但地方人大没有作出部分或全部废止的选择，不仅损害地方法规的权威性，而且有碍地方发展。（作者系山西省人大监察和司法委员会主任委员）