text: 我国自从于1994年完成第三次修宪，确立总统直选以来，迄今已经进行了六次的总统选举，对于增强总统的权力地位、确立其国家最高领导人的角色产生了重大的影响。不过，总统直选是产生在一个内阁制的宪政架构当中，这就造成了一种特殊的制度组合，在学理上称为「半总统制」（semi-presidentialism）。半总统制的两大制度特徵便是总统直选和总理领导内阁对国会负责。前者我国在1996年正式开始实行，后者则是在1997年第四次修宪的时候藉着赋予国会倒阁权而加以确立。因此从1997年开始，我国进入了半总统制。
  虽然半总统制是当今最为风行的宪政体制，并且特別受到第三波民主化国家的欢迎，但这是一种「进入容易但运作困难」的制度。造成此种现象的原因，是因为对于新兴民主国家而言，总是想要最大程度地实现人民当家作主，因此一方面想要能选举国会议员，并且透过国会组织政府，并使其对国会负责（这是内阁制的特徵），另一方面又想要直接选举总统，并使其对人民负责（这是总统制的特徵）。在半总统制中两种直选与课责机制并存，似乎使得人民的权力极大化，对政府的控制极大化，有助于实现民主，所以大受欢迎。但是因为此一体制同时包含了内阁制和总统制的特徵，也就是又有内阁制的运作轨道，又有总统制的运作轨道，因此便产生了两轨并存、无法决定孰先孰后的情况，这是在传统的内阁制或总统制中所不会产生的现象。
  具体来说，国家权力中最为关键的便是行政权，因此由行政权的掌控和负责可以让我们界定不同的宪政体制。在内阁制中行政权是掌握在由总理领导的内阁手中，而内阁对国会负责；在总统制中行政权是掌握在总统手中，内阁官员全是总统的僚属，他们对总统负责。在半总统制当中，由于有两轨的关系，我们无法清楚地看出究竟是谁掌握最高的行政权，而行政权又是向谁负责。造成这个现象的原因是半总统制有责任内阁的设计，所以可以走总理领导内阁对国会负责的内阁制轨道；但是在同样的宪政体系当中又有总统直选的安排，这就使得总统具有统治的合法性，容易居于总理和内阁的上位，因此又可以走总统制的轨道。这样两轨的设计是半总统制的制度核心，影响所有其他的规定。即使在宪法中把最高行政权归属于由总理所领导的内阁，又明订总理与内阁要对国会负责，一个全民直选、为民所付託的总统还是可能成为国家实际的最高统治者，将总理视为僚属，并掌控政府的运作，从而造成宪政运作的惯例和宪政规范间的落差，这就是「宪政两轨制」所造成的影响。
  总之，在半总统制当中国家权力的掌控和负责是不清楚的，有时候「总统制轨」较强，这个体制就运作得像总统制，甚至出现「超级总统制」；有时候「内阁制轨」较强，这个体制就表现得像是内阁制。又有时候两轨平衡发展，或是两轨交替运作，甚至相互颉颃，形成半总统制丰富的多样性。「宪政两轨制」与「运作不确定」是半总统制的两项特色，可以合称为「不确定的两轨制」。从制度研究的角度来看，「不确定的两轨制」影响到制度的抉择（制度上游）、运作的型态（制度中游）、制度的表现（制度下游），甚至制度的演化（在不同半总统制次类型间切换或移出半总统制）。
  半总统制有多种运作的可能，我们在此可以提出一个分类的标准。在全球半总统制的国家当中，我们可以用是总统还是国会多数决定总理与内阁人事、以及总统和国会多数是不是同属一个政党这两个变项，架构出四种半总统制运作模式。它们分別是准内阁制（quasi-parliamentarism,QP）、换轨共治（alternation/cohabitation,ALT）、分权妥协（compromise,COM），与总统优越（presidentialsupremacy,PS）。准内阁制顾名思义便是依内阁制的原则来运作的半总统制。也就是虽然总统是由人民直接选举产生，并且可能被宪法赋与实际的权力，但是总统在任命总理和组成内阁上，都是尊重国会多数，而并不想要以本身所属意的人选来领导政府。这样的总统基本上便如同内阁制下的虚位元首。由于总统虚位，因此不论是府会一致、或是府会不一致，总统都不干预政事。在准内阁制中的国会制的轨道是实的，而总统制的轨道是虚的。西欧多数的半总统制国家（例如爱尔兰、冰岛、奥地利等）便是属于准内阁制的。
  换轨共治是因法国在1986年以后出现的三次共治而着名，甚至被错误地认为是半总统制的常态。在这种半总统制的次类型之下，府会是否一致会带来很大的不同。当府会一致时，总统作为国会多数党的领袖，对于决定总理和内阁的人事有最大的权力，并成为政府的实际最高领导人。总统可以随时撤换总理、变更政策；而总理既然由总统所任命，又是被总统所领导的国会多数党所支持，因此是直接对总统负责。然而一旦产生府会不一致的情况，则国家的治理方式开始换轨，总统会任命掌握国会多数的反对党党魁为总理并组织内阁，而政府的行政权也就移转到反对党的手中。在此种半总统制的型态当中，总统制和内阁制的轨道会随着总统党是否掌握国会多数而成为运作的主轴，所以有时像总统制、有时像内阁制。
  分权妥协是指总统在府会一致时主导政事，而在府会不一致时和掌握国会多数的反对党妥协，达成分割权力的协议。例如特定部会的阁员由总统决定，以确保总统在这些领域仍然享有主控权，至于其他部会则由反对党掌控。这样的分权模式可以是规定在宪法当中（例如波兰在1992年制订的「小宪法」），或是由总统和国会的反对党视情况商议决定，以组成某种形式的联合内阁。不论是宪法分权或是协议分权，总统制和内阁制的轨道都是实在的，但是对于政府却都只有部分的控制能力，所以是一种分享统治权的妥协模式。
  最后总统优越是一种总统意志凌驾一切的半总统制，在实质的运作上很接近总统制。此时虽然政府在形式上仍然必须对国会负责，但是总理的任命以及内阁的组成都是由总统决定，国会基本上无法干预。总理所扮演的只是总统幕僚长的角色，其人选由总统决定、而且对总统负责。总统优越是不分府会一致或是府会不一致的。当总统和国会多数同属一党的时候，总统是执政党的领袖（不论是否有党魁的名义），并以此号令执政党的国会议员，因此总理不论如何任命、如何负责，其对象都是总统。在府会不一致的时候，由于总统党不是国会的多数党，因此政府会面临一种两难的情况，会同时受到总统和国会的压力。但是在总统优越的模式中，由于一些结构和偶发的因素，国会在实质上不能够约束总统，而只有接受总统所指定的总理和内阁，也无法用不信任投票使其去职。总统优越和准内阁制恰好相反，不论在府会一致或府会不一致的情况下，总统都放手干预政事，而且还有效地阻挡了政府对国会负责。在主要的半总统制国家当中，俄罗斯联邦是属于总统优越的次类型。
  我国的宪政体制一共有六个发展的阶段。第一个阶段是立宪时的「改良型内阁制」（1947-48），第二个阶段是「动员戡乱时期临时条款」下的总统独裁（1948-91），第三个阶段是进入半总统制（1991-97），第四个阶段是「半总统制下的府会一致」（1997-2000），第五个阶段是「半总统制下的府会不一致」，目前是第六个阶段，我们又回到了「半总统制下的府会一致」（2008-）（参见表一）。
  由于在第四次修宪时，总统是被赋予了行政院长的完全任命权，不需要获得立法院的同意，因此在制度上总统是可以依据本身的意志来行事的。这样做的结果，当然可能导致国会的反对，而以不信任的方式迫使新内阁去职。然而此时宪法又规定总统可以解散国会，以探询最新的民意。如果选举的结果由国会的多数获胜，则总统自应退让。所以究竟会由总统、还是国会多数来决定内阁的组成，最后还是要由民意来决定。那么究竟总统会如何行动，而国会又会如何的反应呢？在当时的政治情况之下，国民党刚在总统大选中挫败，政党的声望正低，同时「蓝营」分裂，宋楚瑜组成了亲民党，与国民党瓜分泛蓝的票源，同时台湾的民众长期习惯于总统任命阁揆、主导行政，因此一旦总统和国会对决，而最后以新的国会选举来决定结局，则陈总统一方的胜算颇大。在这样的情境之下，仍由国民党所掌控的国会乃决定不挑战陈总统的阁揆任命权。
  在2016年一月选后到五月新任总统就职间有四个月的时间，此时主张由国会决定内阁人事的马总统希望由民进党人组阁，但是蔡英文主席则主张国民党应以看守内阁的形式继续执政到她在五月廿日就任时为止，并认为马总统的主张会造成宪政混乱。由于民进党拒绝组阁，而国民党当时的阁揆毛治国又坚持请辞，因此马总统便以张善政组阁，成为马总统的第六任阁揆。马总统还是在国会由反对党控制的情况之下，决定了由同党人士所组成的内阁，「总统优越」仍然持续（参见表二）。马、蔡二人意见的不一致显现出的便是「分工妥协」和「总统优越」这两种运作型态的冲突，而最后政府依总统而转，不依国会而变，则清楚显示出我国仍然在「总统优越」的半总统制轨道上运作，并沒有依马总统的主观意愿而改变。
  由于民进党在2016年的总统和国会大选中获胜，而蔡总统又主张总统决定阁揆和内阁人事，因此从新总统就职后，我国持续实践总统优越的半总统制。蔡总统到目前为止先后任命了林全和赖清德两位行政院长，前者的无党籍身份更进一步体现了总统的个人组阁权是超越国会的政党席次分配的（参见表二）。由于我国持续在总统优越制的轨道上运作，因此这种半总统制次类型的运作问题，也从1997年以来的宪政实践当中充分地显露出来。
  府会不一致所造成的结果似乎清楚可见。从1997到2000年，当府会还处于一致状态之时，内阁的平均存续时间是990天，但是到了府会不一致时期，内阁的更替频繁，平均存续时间变成只有486天。就法案通过的情况而言，如果观察刚好处于由府会一致转成府会不一致的第四届立法院，会发现其第一与第二会期（1999/2-2000/1）通过了政府所提304件法案中的221件，通过率为72.7%。然而到了同一届立法院的第三与第四会期（2000/2-2001/1），在政府所提的470件法案当中，只有180件获得通过，通过率降到只有38.5%，约为府会一致时期的一半。另外一个可以观察的现象是政府在记名表决中的获胜率。同样在第四届立法院时期，政府可以在府会一致时赢得180次记名表决中177次的胜利（获胜率98.3%），但是到了少数政府与府会不一致时期，政府在96次记名表决当中只能赢得33次的胜利（获胜率34.4%）。后者的获胜率仅有前者的三分之一。总体而言，政府无法藉由立法来实现其政策目标，而反对党则透过杯葛政府法案来达到弱化行政部门政绩的作用。就具体事例而言，民进党长期主张废除核四，又要求以特別预算来採购美国所提供的武器，但是两者都被反对党所杯葛，而无法推动。总体而言，在八年的少数政府时期，反对党无法迫使总统在内阁的人事任命上尊重国会多数，而总统则无法在法案的推动上获得国会的支持，从而形成一种相互否决的情况。此类状况就是半总统制研究中认为可能会导致府会剧烈冲突、甚至造成民主崩溃的情境，不过台湾通过了这个严峻的考验，成为总统优越体制中的异例。
  ©由风传媒提供20170925-总统蔡英文慰勉「海军陆战队99旅」，并观看陆战仪队和恆春工商仪队交流，现场还比出小爱心与仪队成员合影。（苏仲泓摄）
  相对于府会不一致的时期，在一个新兴民主国家当中，当总统和国会多数属于同党的时候，总统优越型的半总统制容易产生另一方面的问题，那就是总统是否有可能专擅大权，从而造成「滑回威权」的可能。在这一方面最为显着的例子便是俄罗斯。台湾自从2008年以来回归府会一致，府会间结构性的紧张关系一夕解除。此时马总统可以藉着直接任命行政院长来掌控内阁，又藉着其执政党实质领袖的地位控制国会，并拥有民意对强总统的支持，因此形式上的权力极大。在执政初期，马总统尝试在总统和行政院长之间採取分工模式，由自己处理国安、两岸与外交等事务，而由行政院长主理经济与内政。这样的分工是出于总统的主动，也随总统的意志而调整，因此并非对于总统权力的限缩。果然在2009年八月莫拉克风灾后，由于民众期待总统回到第一缐直接领导、并担负责任，因此马总统便在许多行政院长权责事务中裁定政策，对政府进行指点，并替换了阁揆，可见总统综揽权力的大局并无改变，而社会舆论也视为正常。迨2009年十月，马总统接任执政国民党之主席，其对党政权力的掌控便更进一步。
  马总统在第一任期内虽然遭逢国际金融危机，但其所採行的对应方式与藉由改善两岸关系来提振台湾经济的整体策略尚能获得民众的肯定，因而在2012年获得连任成功。然而在第二任期初期（2012-2013年），马总统急切地推动多项改革方案，包括调涨油电费率、开徵证所税、进行年金改革、推动募兵制、实施教改方案等，遭到来自国会与社会之甚大阻力，而政府在压力下多无法坚持，于是除原本反对者外也丧失本有的支持，同时各政策议题相互连结，反对势力乃不断增强，舆论持续批判，导致政府之声望大幅跌落，逐渐已经无法再行推动重大具有争议性之政策。2013年洪仲丘事件导致舆论沸腾，出现「白衫军」之公民运动，而政府在民间巨大压力之下迅速让步，同意修正军事审判法，在非战争时期将军人案件由军事法庭移交一般司法机构审理。洪案设定了一个政府与抗议团体的互动模式，在政府威信低迷之时，社会抗议势力可以强势的抗争手段迫使政府屈服。在此种情境之下，马政府仍试图推动ECFA之下的两岸服务贸易协定，受到反对党和众多公民团体之抵制，最终酿成2014年春的「太阳花学运」，抗议学生藉着长期佔领立法院（3/18-4/10），成功迫使政府同意先建立两岸协议监督机制，再以其审查服贸协议。太阳花学运甫息，反核四运动又起，政府亦快速做出最大让步，同意核四停工封存，其命运将来再定。在2014年底之九合一地方选举中，国民党遭受极大的挫败，似预示2016年总统与国会大选之结局。
  社会各界对于马政府在第二任期中之种种施政不当与社会抗争事件进行检讨，多有认为与现有之宪政体制设计不良相关，因而引发新一波的修宪风潮。一般论述认为总统权力过大，一方面掌控行政，一方面又以执政党主席的身份控制党籍立委，强使其支持总统所欲通过的争议性法案，最终导致社会的抗议风潮。总统有权无责，而行政院长有责无权。因此追本溯源，应该限制总统的独断权力。在此即彰显了半总统制的总统优越型体制在府会一致时所可能造成的影响，而成为反省与修正现制的重要理由。
  总统优越制除了府会一致时权力太大、府会不一致时易生僵局之外，还有一个重大的问题，那就是总统和总理之间的关系不易处理。由于半总统制总是有两轨争议，而这两轨就是代表两种总统和总理之间的关系，因此两位国家最高领导人之间究竟应该如何相处，就成为此种体制中挥之不去的问题。我国虽然在实践上採用了总统优越的运作模式，由总统单独地任命行政院长，并使其对总统负责，但是这和宪法的规定并不相符。我国的行政院长为最高行政首长，并对立法院负责，虽然在1997年修宪之后，可由总统直接任命，毋须立法院的同意，但是行政院长本身的宪政角色并未改变，因此从法理面而言，自可强调「内阁制轨」方为主轴。特別是总统纵使能够独力任命行政院长，但是宪法并未给予总统免除行政院长职位的权力。在1997年修宪之时，国民党与民进党均不贊成给予总统对行政院长的免职权，因此最后通过的修宪版本是给予总统对阁揆的「任命权」，而非「任免权」。因此日后所发展出来的总统任免行政院长的宪政实践，实在是违反了当时修宪的本意。故而从法理上来说，行政院长既为最高行政首长、对立院负责，又非总统所得任意免职，因此实不应对总统负责，而「总统优越」的宪政实践，也在法理规范上有其瑕疵。
  由于宪法并沒有明确规定总统和行政院长之间的关系、而在实务上总统却常自居于行政院长的长官，因此二者之间如何相处互动，遂成为宪政体制当中极为关键的枢纽，和政府是否能够顺畅运作有很大的关联。在我国宪法当中，总统并不参加内阁会议，无法直接号令各部，其决策权主要是集中于国家安全领域，并搭配有国家安全会议（宪法增修条文第二条）。如此说来，总统主导国安相关部门，而与行政院长有所分工是合理的安排，那将会把我国的运作模式导向「分工妥协」，而不是「总统优越」。但是由于在实际政治运作上，总统透过任免行政院长的权力而掌控大局，因此实质上是最高的决策核心。这就使得总统的权力和制度的设计不对称，总统和行政院长之间的关系也和他们的宪政角色不相符。由于总统不能主持内阁会议，缺乏常态性的政策决定机关，因此势必需要透过政党、党政平台或其他的非正式机制来进行决策，甚至直接一对一地指令部会首长，而此类的渠道较为缺乏规范，因此对于决策的制度化和透明化都产生了不利的影响，并且严重地侵犯到内阁中行政院长和部会首长之间的政治伦理，从而影响到总统和行政院长之间的关系。不论是在马总统的府会一致时期、或是陈总统的府会不一致时期，都五易阁揆，使得政府的平均寿命仅有一年四个月，这对于施政的计画性、持续性和稳定性都是不利的。
  由于总统和行政院长之间的关系缺乏宪政规范，充满了非正式的成分，因此不免震盪起伏，随着总统的声望高低与任期阶段，和行政院长的出身背景（官僚/学者vs民选政治人物）与其所拥有的政治资本而变动不居。在我国的宪政体制之下，总统与行政院长之间的关系充分反映了半总统制的内在矛盾与制度弹性。虽然基本上都是在总统优越的次类型下运作，但是二者的实际相处模式随着每一任的总统和阁揆而有所不同。
  总统直选是一个划时代的宪政变动，不过它所代表的意义却必须放到半总统制的宪政框架中才能够充分了解。我国所採行的总统优越型半总统制，一方面和政治文化相契合（强人领导），一方面又受到宪政时刻的政治态势与关键决策所增强（2000年第一次府会不一致时的两党态势与陈总统的选择），已经产生了相当的制度韧性，是不容易改变的。在此种情况之下，我们就必须面对「府会一致时总统权力过大」、「府会不一致时易生僵局」、和「总统与阁揆关系浮动性大与总统决策缺乏制度透明性」等三大问题。不过任何对于现有体制的修正，都必须谨慎将事，只有在确认效果显着与配套完善的情况之下才适合实行。
  ＊作者为祖籍湖南，政治学学者，于2016年荣膺中央研究院院士。本文为台湾研究基金会举办之「总统直选与民主台湾」研讨会发表之论文，授权转载。