text: 房屋征收与补偿行政争议中的原告资格
  江西省高级人民法院2011 年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿 条例》)，在对公共利益的界定、设置前置性控权机制、将强拆决定审查权限定于司法 机关等诸多方面作出了创新性规定，以更好地保障被征收人的合法权益。
  "本文试图以行政诉讼原告资格基础理论和现行法律规定及司法精神为切入点，对《征收与补偿条例》有关原告资格的规定进行剖析， 进而提出司法实践中如何把握该问题的具体思路，希望能为解决房屋征收与补偿行政争议原告资格问题起一个抛砖引玉的作用，以更好地发挥《征收与补偿条例》的制度功效。
  一、行政诉讼原告资格的认识进路 (一)行政诉讼原告资格的含义 根据《布莱克法律大辞典》的解释，所谓原告资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响 是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。
  根据这一经典解释，行政诉讼原告 资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为原告的法律能力。
  践中，对行政诉讼原告资格的把握通常存在两种错误理解，一是将原告资格等同于起诉条件，而根据行政诉讼法第四十一条有关提起行政诉讼条件的规定，原告资格只是提起 行政诉讼的条件之一;二是将原告资格等同于原告地位，事实上原告资格在行政相对人的合法权益受到具体行政行为侵害时就已经取得，而原告地位则是行政相对人提起诉讼 并为法院受理后才能具有的，二者是应然与实然的关系。
  从行政诉讼法第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干 问题的解释》)第12条有关行政诉讼原告资格的规定看，行政诉讼原告资格的本质是 起诉人与被诉具体行政行为存在的法律上的利害关系。
  (二)行政诉讼原告资格的构成要件 如何把握行政诉讼原告资格的构成要件，存在不同的认识。
  笔者认为，确定行政诉讼原告资格的构成要件，需要考虑以下几点:一是创设行政诉讼制度的宗旨;二是设定 原告资格制度的目的;三是现行行政诉讼法及相关司法解释的规定和精神;四是为行政 诉讼留下进一步发展的空间。
  据此，行政诉讼原告资格的构成要件应该包括以下四方面: 第一，起诉人应有自己的诉讼主张，即主张自己与被诉具体行政行为存在法律上的利害 关系，或者说被诉具体行政行为对其权利义务产生了影响。
  实践中存在以下情形，一是 作为被诉具体行政行为的直接相对人而产生的直接利害关系，这是最常见的情形;二是 作为被诉具体行政行为的相关人而产生的直接利害关系，《若干问题的解释》第13 规定的四种情形即属于此类型;三是与被诉具体行政行为存在某种牵连关系时产生的利害关系，此类型主要表现在私益诉讼与公益诉讼相交织的情形。
  第二，起诉人具有法律 应保护的权益。
  权益包括权利和利益，"权利是由法律规范明确规定的，具有主观性; 利益则是现时的法律规范尚未加以规定的，具有客观性。
  "利害关系的实质是利益关系，而"法律上的利害关系实质是指将本来属于客观范畴的行政相对人的利益通过 法律规范加以确认，从而形成属于主观范畴的权利，如果这一利益在实证法上的规定是 模糊甚至缺省的，那么起诉人就不具备原告资格。
  "也就是说，起诉人所主张的权益必须是法律、法规明确规定的，受行政诉讼所保护的权利和利益。
  第三，起诉人的合法权益受到影响与被诉具体行政行为存在因果关系。
  所以说，完整的法律人格是原告资格的构成要件之二、《征收与补偿条例》有关原告资格的理解从行政诉讼法到《若干问题的解释》再到法院的司法实践，有关行政诉讼原告资格 的立法和司法精神是日显宽松的，对原告资格的限制也相应逐步放宽。
  鉴于当代立法趋势和当前行政诉讼制度发展方向，结合《征收与补偿条例》其他相关条文的规定，根据 系统解释学理论，对房屋征收与补偿行政争议中原告资格可以作出更加宽泛的理解，除被征收房屋所有权人即被征收人外，应当赋予被征收房屋其他利害关系人原告资格。
  (一)当前立法精神之把握 关于行政诉讼原告资格，立法之初并不明确，实践中亦有歧见。
  事实上，行政诉讼 也是惟一用法律上利害关系来压缩或释放不特定主体利益以达到筛选与整合诉讼主体 目的的司法救济体系，由此行政诉讼在原告资格上的特殊要求尽显无余。
  但为了更好地发挥行政诉讼制度监督行政，为公民、法人或者其他组织提供司法救济的宗旨， 经过法院的不懈努力，原告资格模糊的外缘渐渐清晰，其结果是对原告资格限制的日益 放宽。
  行政诉讼法第二条规定:"公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
  "从而将审查标准确定为与被诉具体行政行为有法律上利害关系 者。
  而所谓"法律上的利害关系"，意指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，这显然为原告资格的审查确立了一个更加具体而客观 的标准。
  "法律上的利害关系"弹性很大，从司法实践情况看，法院也很好地利用了这个弹性，使原告资格能够与时俱进，得到了实质性的扩展。
  (二)现行条文规定之理解从条文的直接规定看，《征收与补偿条例》有关房屋征收与补偿行政争议原告资格 的规定，主要是第十四条关于"被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服 的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼"的规定，和第二十六条第三款 关于"被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼"的规定，结合第二条关于"为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿"的规定，《征收与 补偿条例》似乎只赋予了被征收人的行政诉讼原告资格，而没有赋予被征收人之外的与 征收补偿决定有着法律上直接利害关系的被征收房屋其他利害关系人的行政诉讼原告 资格。
  当该权益受到征收补偿决定侵害时，权益人即征收房屋其他利害关系人便可以通过行政诉讼的方式 获得司法救济，也就是说他们具备行政诉讼原告资格。
  三、房屋征收与补偿行政争议中原告资格的司法把握 社会矛盾纠纷不会因为对立法的不同理解而自行化解，法院也不能因为法律条文的不明确而拒绝审判，尤其是对于矛盾多发、社会关注度极高的房屋征收与补偿领域来说， 需要在准确领会立法精神的前提下，通过能动司法，敏感地回应当前房屋征收领域权利 保护的需求，准确把握房屋征收与补偿行政争议中原告资格，这是保障《征收与补偿条例》制度功效不可或缺的因素，也是司法实践无法回避的问题。
  (一)被征收房屋其他利害关系人的原告资格分析 在探究实务操作之前，有必要对被征收房屋其他利害关系人是否具有原告资格做一番论证。
  结合上文关于行政诉讼原告资格的构成要件理论，现对被征收房屋其他利害关系人是否具备行政诉讼原告资格的四个构成要件进行逐一分析。
  首先，被征收房屋其他利害关系人与房屋征收与补偿决定存在法律上的利害关系。
  对于行政法上的利害关系的理解，通说认为权益受到影响，且该影响与具体行政行为存在因果关系，则具有法律上的利害关系。
  尽管房屋征收的直接相对人是被征收人，但在被征收房屋存在出租或抵押的情况下，与征收补偿决定具有最直接利害关系的人就不仅仅是作为直接相对人的被征收人，还包括作为行政行为相关人的被征收房屋其他利害关系人。
  因为行政行为作为行政主体的行为手段，一经生效，效力所及不仅仅是行政 行为所直接针对的人，而对于非直接针对的人--相关人的权利、义务也会产生影响， 或加重其负担或使其受益，这称之为行政行为的复效性。
  《解释》第13条所列举的四种情形，就是因为行政行为的复效性而赋予相关人诉权的例证。
  例如甲租乙的房屋进行餐饮经营，市政府为了保障公共利益的需要对乙的房屋作出了征收决定， 在补偿方案中，市政府只对属于被征收人的被征收房屋价值作出了补偿决定，而对甲因 租用被征收房屋造成的搬迁、临时安置损失和停产停业损失没有给予补偿，理由是该损失不是被征收人乙的损失，即使不予补偿，甲也无权提起诉讼。
  本案中，乙作为被征收 人毫无疑问具有原告资格，而甲尽管不是征收的直接对象，但征收与补偿决定直接导致 甲搬迁、临时安置损失和停产停业损失，属于法律上的利害关系，显然应当赋予其原告 资格，否则其合法权益就得不到保障和救济。
  其次，被征收房屋其他利害关系人具有法律所保护的合法权益。
  法律是否保护某种 利益，主要有两种情形:一是法律明确地提到的利害关系人，二是法律未明确提到利害关系人，但从法律有关规定中可以判断是否有保护的意图。
  后市政府为了组织实施保障性安居工程建设的需要决定征收A 的房屋，因A 的房屋是空房，所以市政府作出只补偿被征收房屋价值的补 的搬迁、临时安置进行补偿。
  最后，关于被征收房屋其他利害关系人是否具备法律人格问题。
  只要被征收房屋其他利害关系人以自己的名义提出其与征收与补偿决定这一具体行政行为存在法律上的利害关系，不论他们是公民还是法人或者其他组织，都具有完整的法律人格，具备原告 资格的主体要件，这一点无需进行过多的阐述。
  (二)房屋征收与补偿行政争议中原告资格的司法操作 正如立法机关在对某一事项进行立法的条件还不成熟的情况下，通常会先授权行政 机关制定相关法规、规章的立法思路一样(《征收与补偿条例》就是授权立法的产物)， 立法上的滞后、缺失、漏洞与不明确，往往需要通过人民法院的司法实践来弥补和推动。
  在此情形下，如果不赋予承租人原告资格，便会推导出一个悖论:一方面赋予毫无利害关系的被征收人原告资格，另一方面又剥夺合法权益受到补偿决定直接损害的房屋承租人的原告资格，这显然是荒谬的。
  月公布的江西南昌地铁1号线房屋征收补偿方案中对房管部门代管房便实行 征收对象与补偿对象相分离的方式，征收法律关系发生在征收人与被征收人之间，而补偿法律关系则发生在征收人与被征收人、承租人之间，因此承租人只能对补偿决定提起 行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。