text: 何谓国土空间用途管制
  管制的基本概念
  管制的一般性概念
  近年来，“Regulation”一词以“监管”“规制”“管制”3种译法频现于国内的文献中，并常常被交叉使用。
  “监管”强调对市场的监督管理，“规制”强调通过法律规则来限制市场，而“管制”在多数情况下被认为与“规制”同义。
  在通常情况下，将微观市场规制和宏观调节合称为公共管制。
  “管制”这一概念涉及公权与私权、政治国家与市民社会之间的关系，也涉及经济学、社会学、法学等学科领域，从而有了不同角度的解读。
  不同学科对管制主体、管制方式、管制对象的认识并不完全统一。
  在中国古文中，“管制”一词的含义是“总理其事”。
  如《史记·李斯传》云:“赵高以刀笔吏入秦宫，管事二十余年。”
  管制是一种警察权
  在世界立法史上，通过制定成文法对契约自由进行国家干预的实践可追溯至1802年英国的《学徒道德与健康法》，该法要求限定棉纺织业学徒的工作时间。
  这种公共管制权虽萌发于英国，但成熟在美国。
  1887年之前，在美国州与地方政府之下，就有许多管制仓储、铁路、保险、银行、公共健康、学校事务等行政机构。
  国外将现代警察权界定为3项基本职能:执行法律、解决争端和提供服务。
  所以，对使用管制的范围、强度、方式、条款和条件等，都需要谨慎审视，最好能留一定的空间灵活性或者弹性，以便更好地协调市场与政府之间的关系。
  土地用途管制的含义
  土地用途管制的概念界定
  据研究，运用行政管理权进行土地用途管制导源于16世纪中叶西班牙在南美洲分屠宰区的管理，后由德国在城市土地用途上应用，迄今已有近500年的历史(沈守愚，2002)。
  一般认为，在国际上比较广泛运用的土地用途管制，最早出现于19世纪末的德国和美国。
  德国柏林市政府将城市划分为不同功能区，并限制有妨碍各分区用途的其他使用，以解决工业化和城市发展所带来的一系列交通、卫生和治安问题等。
  这种土地用途管制，英文可翻译为“Land Use Regulation”，与西方语境下的土地用途管制是有一定差别的。
  土地用途管制的演化轨迹
  欧几里得式区划方法主要解决了土地开发中的4个问题，包括土地和建筑的用途、土地开发的强度、建筑体量和建筑位置。
  欧几里得分区通常依赖于特定用途的列表来定义在不同区域中允许哪些活动。
  一般来说，商业、工业和住宅用途显然是分开的，在这些类别内根据不同的密度和发展水平进一步划分。
  绩效标准分区是指从不同的角度分离潜在的不兼容土地用途的问题。
  在绩效标准上，规划者着眼于效果而不是使用(Stockham，1974)。
  这种区划是通过适用于整个社区的统一性设计导则来对具体项目的设计过程进行管理。
  作为对新城市主义和智能增长的反应，FBC旨在通过建立一个更灵活、更具交互性的空间设计框架来支持可持续和持续的设计流程，来创建规则并控制开发场景(Schnabel et al.，2017)。
  土地用途管制的弹性方式
  由于土地用途管制严格限制各分区的土地利用，经常会导致交通拥挤、通勤成本增加、社会隔离、无法塑造整体景观甚至导致犯罪率上升等问题，20世纪80年代以后，国际上的土地用途管制逐步由僵硬性的分区管制走向弹性管制方式(林英彦，2002)。
  1)规划单元开发。
  它是与“地块分散开发”相对的一个概念，指在规模相对较大(街区或多地块)的土地(但有时也可以小到几公顷的土地)开发中，政府主管部门只要求开发商保证落实开发强度、公共空间及市政、交通等设施强制性控制要求，而其他具体的控制规定，如功能配比、建筑高度、建筑形式、密度、建筑退缩线、开发程序以及许多设计元素等更加灵活，由市场条件和基地条件去决定和由开发商做出弹性的安排。
  规划单元开发能够使土地利用与建筑设计更具有弹性和创意，也能够节省不少开发成本，还能减少政府部门不必要的干预。
  2)浮动分区管制。
  它是对某些事先不便于确定合理规划的分区，事先制定好开发标准并明确开发条件，待开发者提出申请并被批准时，浮动分区才会固定在某土地上。
  一旦浮动分区固定后，便和传统分区管制相同。
  浮动分区管制使规划和开发能更好地相结合，更符合城市动态演变过程。
  3)特别使用分区管制。
  它是指为了特别目的需要而给予有别于一般土地使用分区管制的规定。
  例如纽约市的戏院区是为了发展原有戏院地区的事业而划设;服饰特区是为了防止制造业空间转变为办公空间，以确保服饰业能够继续保存下来而划设的特别分区。
  台北市的台北车站地区为了规划成为台北市交通枢纽地点而划设为特定专用区，信义地区为了发展成为台北市第二商业中心而划设为特定专用区，即属特别使用分区的案例。
  4)条件式分区管制。
  这种先审查后开发的制度能够更好地确保环境的品质、土地资源的有效利用和达到城乡发展的规划目标。
  国土空间用途管制的国家意义
  要以国土空间为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。
  2019年第三次修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年开始实施，其中第十八条明确规定:国家建立国土空间规划体系。
  科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
  可见，国土空间用途管制已成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的一项基本制度，对促进国家可持续发展具有重大意义。
  国土空间用途管制的基本内涵
  国土空间用途管制源于土地用途管制，涉及规划、实施、监督3项核心职责。
  其基本内涵是:按照可持续发展的要求和不同层级公共管理目标，划分不同尺度的空间区域，制定各空间区域的用途管制规则或正负面清单，通过用途变更许可或正负面清单等配套政策，使国土空间开发利用者严格按照国家规定的用途开发利用国土空间的制度。
  其核心内容包括:国土空间区域划分、分区内容确定、管制条款或正负面清单制定、管制实施4个方面的内容。
  与传统土地用途管制相比，国土空间用途管制在以下3个方面具有更强的功能:
  ①更具有整体性和全域性的功能。
  就是指国土空间用途管制要做到区域全覆盖，不仅要管控农用地和建设用地，还要管控海洋以及河流、湖泊、荒漠等自然生态空间。
  ②具有更强的空间管控功能。
  它不仅指一般意义上的地下、地表和地上的立体空间，更指由土地、水、地形、地质、生物等自然要素以及建筑物、工程设施、经济及文化基础等人文要素构成的地域功能空间。
  ③具有更强的空间治理功能。
  国土空间用途管制以空间治理体系和治理能力现代化为目标导向，更强调将山水林田湖草海作为生命共同体的功能。
  它要求以可持续发展为价值取向，不断推进国土空间用途管制的治理结构和治理模式创新，理顺空间、要素与功能之间的逻辑关系，实现政府-市场-社会的联动，国土空间规划-国土空间用途管制-资源总量管控的联动，建构底线约束与激励引导相结合的新机制，切实推进空间开发利用更有序、更有效和更高品质。
  国土空间用途管制的本质是对国土空间开发利用的规制，绝不仅仅是指对国土空间的用处或用作什么进行管制，其对象包括所有市场失灵和导致负外部性的国土空间开发利用行为和活动。
  经济学领域早期将规制定义为“有规定的管理以及有法规条例的制约”。
  从公共管理角度看，规制就是政府设置或出台规定对相关行为进行限制，是一种制度安排。
  其内涵包括市场经济条件下政府旨在克服广义市场失灵现象的法律制度以及以法律为基础对微观主体产生负外部性的活动进行某种干预、限制或约束的行为。
  依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。
  经济性规制主要是针对市场失灵所采取的限制性规定;社会性规制主要是针对外部性有关的限制性规定，是以确保居民生命健康、防止公害和保护环境为目的所进行的限制。
  在规制理论起源的法语环境中，规制的概念包括了系统论的内涵，即系统的各个不同部分或过程在某种条件下交互调整从而产生某些有序的动态(贾根良，2003)。
  管制作为政府干预国土空间开发利用的一种方式，它可以纠正市场机制的以下缺陷:垄断、外部性、公共产品、信息不对称、不正当竞争和社会经济发展政策失衡等。
  国土空间用途管制权作为一项行政权，具有经济性规制和社会性规制的复合功能。
  其理论基础是孟德斯鸠的三权分立学说及公共权力论。
  三权分立是指行政、立法和司法的三权分别独立而又相互制约。
  公共权力论是指它是人民的、社会的权力，但它又凌驾于人民大众之上、社会之上，是为维护社会共同利益而行使的权，具有行政强制性。
  正如上文所指出，在英美国家把这种行政强制权称警察权，是指政府为维护国家安宁、社会秩序、保障社会公共利益和全体人民的共同财产为目的而施行的权，由国家行政机关实施，人民大众必须共同遵守。
  在现代意义下，国土空间用途管制，可翻译成Territorial and Spatial Use Regulation，具有以下基本特征:
  在市场经济条件下，国土空间开发利用行为会产生市场失灵和负外部性。
  为弥补市场失灵和降低负外部性，政府从公共利益均衡和提高社会整体福利水平的角度出发，尤其是对于区域增长、生态环境保护、基础设施建设、可持续发展及社会公平等公共利益领域，政府必须通过管制来控制国土空间开发利用符合公共利益的要求，旨在保障、规范、节约和集约利用国土空间以促进社会整体利益水平提高，以及控制建筑设施的特点、外观以确保其经济、方便和美观的系列相互关联的法定和行政技术手段(Arimahet，al.，2000)。
  其主要目的是，促进解决经济社会发展过程中资源短缺、环境恶化、区域失衡、空间无序等问题，20世纪以来受到大多数国家和地区的普遍重视。
  它要求更加关注国土空间开发利用的整体性和协调性，跳出部门性管制的限制，成为一种整合的、协调的和战略性的政府规制体系(蔡银莺等，2011)。
  从作为政府干预国土空间开发利用政策工具的有效性看，国土空间用途管制的核心和基础，还是土地用途管制。
  正如诺贝尔奖获得者、也是最坚定的自由主义捍卫者哈耶克所指出的那样:在一个自由市场经济体，政府最核心的一个作用就是管制土地(Regulate Land)。
  2)国土空间规划是国土空间用途管制的主要依据。
  国土空间用途管制通过引导和空间限制的手段，对不同类型的区域采取“空间鼓励”“空间准入”“空间限制”“空间禁止”等措施，实现对不同用途区域、不同利益主体在国土空间开发利用过程中的供需矛盾协调，以及不同地域功能和空间结构的合理组织，其最主要的依据就是国土空间规划。
  例如，如何确保通过管制能使各种不同类型的国土空间开发利用是独立的、分割的但又是整体有效的，不会使建设开发影响居住用地和生态保护;如何确保国土空间开发利用的个人利益与公共利益有机融合，促进国土空间开发利用结构的优化等，都必须依据国土空间规划所提供的整体谋划和有序安排。
  只有依据国土空间规划所指定的工业区、商业区、住宅区、农保区、生态区等不同用途，才能使开发利用活动产生的负外部效应减小，以达到社会需求的最适国土空间开发利用。
  因此，国土空间用途管制就会存在“规划范围越扩大，管制工具越多样;规划问题越复杂，管制类型更多元”等发展趋势。
  随着国土空间规划的范围扩大和复杂性提升，国土空间用途管制的目标、类型、内容和角色也将会更加多样化并更具有灵活性。
  3)管制模式必须适应资本积累体制的基本变化。
  20世纪70年代起爆发的西方发达资本主义国家经济危机，导致了普遍的低增长、高失业率和高物价并存的滞胀局面。
  这一危机促使以法国学者阿加利塔为代表的一批学者，在借鉴法国年鉴学派和熊彼得创新理论的基础上，重新思考资本主义经济演化的生产力和生产关系，建立了规制学派的理论架构(Aglieta，1979)。
  规制理论的主要观点是:规制模式(Mode of Regulation)必须适应于资本积累体制(Regime of Accumulation)的变化。
  资本积累体制是指生产与消费间用于支撑社会再生产的相互关系，它主要受市场经济规律所支配。
  20世纪70年代开始，福特制下的资本积累体制已经难以为继，集约化生产和大众化消费的平衡被打破，资本积累体制朝向“弹性化”的后福特制(Post-Fordism)进行转型以提高生产率和生产多样化产品，这就要求规制必须弹性化、地方化、网络化(王磊等，2015)。
  因此，国土空间用途管制作为一种社会规制和经济规制的复合体，自然需要适应资本积累体制变化的内在诉求，集成以适应市场为基础的多元管制模式。
  例如浮动分区管制、重叠分区管制、发展权转移、投票式分区管制等创新模式，以维护资本积累体制的稳定性，为资本提供最大限度的便利。
  简言之，国土空间用途管制的重要目的和任务在于尊重、培育、引导和促进市场，而不是全面管制市场。
  没有完美的国土空间用途管制，它是一个动态的概念，应该有充分的灵活性来使用途管制超前于市场发展趋势和市场竞争力。
  4)国土空间用途管制在很多情形下会失效和低效。
  由于政府干预信息缺乏、决策中心化、家长主义、不当诱因、独占扭曲和内部性等问题，国土空间用途管制也会因此失效，而且会产生昂贵的执行和交易成本。
  在很多情形下，国土空间用途管制纠正市场失灵的结果有时并不会提升经济效率，通过开发利用的要求去指导国土空间开发利用过程远比用途管制更有效率(Wolf，1979;Klosterman，1985)。
  国土空间用途管制会提高收购的权限以及土地成本，造成住宅价格上涨。
  首尔的土地价格在1974~1989年间以年平均24.2%的速度增长，严格的用途管制被认为是同期房价暴涨的“罪魁祸首”之一(Hannahetal.，1993)。
  美国严厉的用途管制，由于减少了土地的供应量，对住房的平均销售价格提高产生助推影响(Malpezzi，1996)。
  在美国，由于严格的用途管制政策，形成了非紧凑式的城市结构，对能源消耗、二氧化碳排放量都有重要影响。
  2010年格雷泽(Glaeser)等人发现，各大城市以及城市内部各区域的土地使用管制强度跟二氧化碳排放量之间呈现显著的相关性，已经造成了社会福利的净损失(邵挺，2015)。
  在管制过程中，部门或利益集团会不断说服政府应用其权力为本部门服务，市场主体则成为部门管制者的“俘虏”，从而进行寻租活动，使得用途管制模式很容易陷于行政垄断和部门寻租的窠臼。
  新规制经济学的研究还表明，政府的承诺能力是规制政策有效执行的重要前提。
  政府承诺的缺乏将带来“棘轮效应”(Laffontetal.，1991)。
  所谓棘轮效应可以用宋代政治家和文学家司马光一句著名的话来阐释:由俭入奢易，由奢入俭难。
  在美国，与依据欧几里得式用途管制进行的传统居住和商业开发相比，按照新都市主义或TOD模式进行开发的项目数量很少。
  背后的原因就是:尽管在很多地方用途管制条例中都明确表示了鼓励这些后现代主义发展模式，但欧几里得式用途管制因其要求清晰明确而具有更大的确定性，可以减少在与地方政府关于设计风格、基础设施和公共设施等方面进行反复沟通协商的成本(贾菲，2017)。
  因此，国土空间用途管制需要强调从管制者和被管制主体所面临的信息结构、约束条件及可行管制中去研究激励相容和机制设计问题，从管制与竞争的对立转向两者的融合，针对管制区域类型的差异选择管制路径，设计符合区域协调和可持续发展需求的管制机制。
  5)国土空间用途管制的实施必须实行多元联动。
  与土地用途管制制度相比，国土空间用途管制涉及的资源类型更多，不局限在以耕地保护为核心的农用地转用，而是要扩展到以生态保护红线划定为重点的河流、湖泊、地下水、湿地、森林、草原、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等各类自然生态空间以及城乡建设区域，它不仅要管制各类自然资源的空间载体，还要实现对各类开发建设活动的空间管制，包括制定耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛国土空间用途转用规则等。
  这就需要根据中国国情和生命共同体建设的总体要求和科学原理，强化基础性研究，对国土空间用途管制的治理结构进行重构，实行多元联动，包括政府与市场的联动、实施与监管的联动、不同规划之间的联动、上下级政府之间的联动、政府-市场-社会的联动、政策设计与技术支撑的联动、国土空间规划-国土空间用途管制-资源总量管控的联动等，才能形成更加完善有效并具有中国特色的国土空间用途管制制度体系。