text: 专家观点 | 庹国柱：农险管理体制改革的一个重要课题探讨市场配置资源和发挥政府作用的话题
  从农业保险大国迈向农业保险强国，除了需要进一步加大包括财政、税收等政策支持力度外，在组织管理方面还需要不断完善和优化。笔者认为，其中一个重要方面就是需要建立一个强有力的实体性管理机构。16年来政策性农业保险的试验和推广的实践表明，建立一个实体性的农业保险管理机构，有利于政府发挥应有的作用，从而影响我国农业保险的发展质量和速度。对于政策性农业保险，根据我国现行法规，由财政部、原银保监会和农业农村部等多部门共同进行行政管理。但是政策性农业保险，不仅需要这些部门运用政策杠杆来引导和调节，而且需要进行具体规划、布局和主导经营。现在的实际问题是，囿于行政资源和人力资源的限制，政策性农业保险工作的推进缺乏工具和“抓手，无论是法律法规的制定、政策规划和调整、风险区划和精算定价、大灾风险分散制度的建立和管理等统筹工作，都进展缓慢。其中一些交给保险经营机构或者地方政府去做的工作，由于制度的、技术的和利益的原因，或者有争议，或者难以落实。正反经验表明，政策性农业保险若能有一个实体性的专业管理机构，才能便于各级政府部门和从事保险业务经营的机构按照《农业保险条例》和中央政府的政策目标和意图进行经营。本文专门就这个问题做一些粗浅探讨。一政策性农业保险的两类业务管理模式笔者认为，政策性农业保险是指有财政予以补贴的，依据一套专门的、区别于商业保险的法律法规和制度，利用保险的形式和技术，管理农业风险，推进乡村振兴和农业农村现代化的农业农村发展政策和财政政策实施的工具。考察世界范围内的政策性农业保险，可以采取公私合作的所谓PPP模式（例如美国、日本、印度），即政府颁布专门的农业保险法律法规，并提供财政、税收等多种政策支持，选择商业性保险机构经营政策性农业保险的模式。也可以采取公共治理模式，即依据专门的农业保险法律法规，由政府设立公立农业保险机构独家经营政策性农业保险的模式，例如加拿大和菲律宾。但是对于政策性农业保险的业务管理，不同国家又有不同的经营和管理摸式。1，集中统一管理模式在美国，代表政府管理农业保险业务的实体性机构是设立在农业部的“农作物保险公司（Federal Crop Insuance Company，FCIC）”和“风险管理局（Risk Management Agency，RMA）”。经营农业保险直保业务的主体是经FCIC审查批准的商业性保险公司，但是业务管理的主导权在FCIC，获准经营政策性农业保险的商业性机构实际上只是按照FCIC的规划和计划，代办保险业务，他们只负责承保和理赔责任。在加拿大，农业保险业务的经营和管理都是由各省政府所属的农业保险公司具体负责。这个农业保险公司本身既是直保业务的经营机构，也是受联邦政府和省政府农业部门委托，对农业保险业务进行管理的机构。它除了直接承保农业保险业务，还要统筹安排农业保险业务的发展，协助制定和修订有关农业保险的法律法规，修改农业风险区划和费率分区，进行农业保险产品开发和定价，从事农业大灾风险的管理等。以上两种种通过实体性管理机构进行集中统一业务管理模式的优点是：第一，在实体性管理机构的协助下，可以有效贯彻法律法规的目标和意图。政府支持农业产业发展的政策目标是通过每一款农业保险产品及其实施来实现的，只有在集中统一的业务管理条件下才可能实现。如果在分散管理的条件下，政府通过农业保险支持农业产业发展的政策目标是很难贯彻到位的。第二，可以最大限度地保证财政预算资金的使用效率。在我国政策性农业保险项目中，中央和地方财政通过补贴承担80%左右的保险费。如果由利益超脱、能够充分追求国家支农政策目标的实体性管理机构集中统一地进行风险区划、产品开发和差异化定价，不用像目前要通过保险经营机构和地方政府的不对等博弈来定价，这就能最大限度地保证定价的科学合理性，减少保费补贴资金和农户缴纳的保费资金的漏损，提高资金的使用效率。第三，便于监管机关对农业保险经营进行科学合理的管理和监督。因为在这种管理模式下，农业保险的条款费率都是透明的，避免经营机构和一些地方政府由于对保费讨价还价而增加管理和监督的难度。第四，较好地维护投保人和被保险人的合法权益。因为有统一的农业保险规划和实施计划，风险区划和费率精算的原则容易得到贯彻，条款费率能够统一和规范，农户的道德风险也易于防范和纠正，这就能很好地维护投保农户的合法权益。第五，有利于政策性农险的效果评估和持续性法律法规建设的推动。我国如果有了专门的农业保险实体性管理机构，政策性农业保险的效果评估就由这个机构定期地实施。同时，法律法规也可以通过这个得力的“抓手”来安排和推动，及时地得到修订和完善。2，市场化分散管理模式目前，我国在中央政府层面对农业保险负有管理职责的部门有财政部、原银保监会、农业农村部等，由于没有足够的行政管理资源，也没有实体性业务管理机构作为“工作助手”或者“工作抓手”，只能把对政策性农业保险发展具有重要意义的业务管理工作下放给地方政府。在法律法规和中央政府的统一约束之下，各地方政府和保险公司各自分别管理政策性农业保险业务。业务发展规划、风险区划和产品开发及定价，都主要由政策性农业保险经营机构会同地方政府进行操作和管理。日本也是这种市场化分散管理业务模式。在日本，政策性农业保险由中央政府的农林部门主管，但是产品的开发主要由市、町、村的农业共济组合（即农业保险互助社）及府、道、县农业共济组合联合会操作。某些特殊的产品，例如收入保险，因为涉及到政府保费补贴等政策调整，中央政府主管部门也会亲自设计和开发。这种市场化分散管理模式的优点是：第一，能充分调动地方政府和经营主体的积极性。地方政府和经营主体的参与有利于动员和组织农户投保，对于提高政策性农业保险的参保率和扩大覆盖面具有积极意义。第二，能充分利用经营主体的技术力量和信息资源。农业保险市场经营主体，特别是一些较大的财产保险公司，技术力量比较强，经验数据积累也比较多，他们参与政策性农业保险管理对有效推动业务发展是有利的。第三，减少集中统一管理的某些成本。例如，美国成立FCIC，加拿大各省成立国有的政策性农业保险公司，政府都要为这些公司支付运营成本。日本的政策性农业保险，因为是由农业保险合作社经营，不存在市场竞争，也没有经营机构与地方政府之间的利益博弈，有政府的支持和辅导，就能进行顺畅和有效的经营。综合来看美国、加拿大、日本和我国政策性农业保险的管理模式，政府部门有没有政策性农业保险的实体性管理机构，似乎并没有绝对的优劣区别，需要根据各自不同的国情。但就我国十几年的农业保险实践来看，缺乏实体性集中管理机构的分散化业务管理模式存在诸多不便之处。二政策性农险经营管理需要处理好政府与市场的关系党的十八大以来，中央政府一直强调，要充分发挥市场对于资源配置的决定作用，更好地发挥政府的作用。我国的农业保险制度采取的是“政府市场合作”模式，是符合充分发挥市场对资源配置的决定作用这个精神的。本来，政府可以利用和发挥市场主体的积极性来做好农业保险。但是，因为多家行政主管部门共同进行业务统筹和管理，导致政策性农业保险的经营和管理权最终交给了市场经营主体，包括产品开发、风险区划和费率精算等。如果在一个“理想的条件”下，也就是保险经营机构都是充分遵守规则的，具有足够的技术力量和充分的经营数据，所有条款都统一规范，严格按照精算平衡原则进行产品定价的，没有逆选择，而且地方政府也充分相信所有经营机构，尊重公司的定价权，不干预保险公司的经营，那么中央政府相关管理部门如此管理行业是很省事的。但遗憾的是，这种理想条件并不存在。实际情况是，地方政府不信任保险公司的精算定价，认为保险公司赚得太多，风险区划实行意愿不强，而且常常因为这种不信任而干预保险的承保、定损和理赔。农业保险经营机构在这种环境下，可能会出于自身利益的考虑和讨价还价的需要，违背精算平衡原则，也没有按照风险区划的要求制定差别化费率的动力，还会发生逆选择问题。此外，有些缺乏农业保险经营经验、技术力量和数据的公司也参与开发新产品，进一步降低了政府对经营机构的信任度。这导致地方政府不断地与市场经营主体进行博弈。在这种条件下，对于政策性农业保险来说，承保、定损和理赔就会发生扭曲，频频被查出虚假承保、虚假理赔和虚假费用的所谓“三虚”问题、政府主导理赔的所谓“协议赔付”和平均赔付问题及农业保险经营机构压低赔付等问题也就不奇怪了。在这种现实情况下，让市场真正发挥配置资源的决定性作用，实际上是不可能的。因此，要想处理好政府和市场的关系，既要发挥好市场配置资源的作用，又要发挥政府的作用，就需要调整思路，改变机制，需要将地方政府和保险经营机构都从低效、无效用和负效用的博弈中解放出来，需要在中央政府的支持下，专门建立一个实体性政策性农业保险管理机构，让这个实体性管理机构作为有力和有效的助手或“抓手”，代替政府做这些想做却无力做的行业和专业管理工作。这样，既可以使政策性农业保险在很大程度上摆脱地方政府的不当行政干预，减轻经营机构的额外负担，又能解决中央相关部门的监管难题。三缺乏农业保险实体性管理机构面临的问题由于我国缺乏农业保险实体性管理机构，十几年来累积的一些农业保险现实问题，可能因此难以解决或者推进缓慢。1，立法进度缓慢实践表明，我国现行政策性农业保险制度建设滞后，无论是《农业保险条例》的修订工作，还是《农业保险法》的前期调研，进度一直比较缓慢，虽然有多方面的原因，但没有实体管理机构积极推动是重要原因之一。我国仅靠几个分散在不同政府部门的处级机构，分别进行农业保险管理和监督，不利于及时有效地进行制度建设，也不利于加快推进法律法规建设。2、缺乏统一的产品开发和管理涛等，2020）。但16年的实践证明，这种产品开发和管理模式遇到了障碍：第一，保险公司缺乏农业保险费率厘定的相关数据，这些数据大部分都掌握在相关政府部门，很多情况下保险公司想取得这些数据比较困难；第二，部分保险公司缺乏产品开发和精算技术力量，产品定价难以得到地方政府部门的认可；第三，农业保险产品及其定价虽然要求有监管部门审查批准，但实际上，对几百款各类产品，监管机构根本没有足够的技术资源评估和审查这些产品及其定价，除了做一些文字上的审查之外，不可能对精算数据和模型进行审查，特别对于定价是否准确合理，无法知道；第四，政府部门对保险公司产品定价的科学性和公平性存在疑问，就容易发生难以判断合理性、科学性的讨价还价。导致顺畅的、可持续的农业保险经营实际上变得比较困难。根据其他国家（例如美国、日本等）半个多世纪的成熟经验，为了较好实现政策性农业保险的政策目标，应该由一个政府所属的专门部门或机构，从事农业保险制度的建设和维护、产品的开发和管理，特别是从事主要农业保险产品的精算定价。面对我国这么庞大的农业保险市场，需要一个这样的专业机构，能根据政府的农业、农村发展计划和乡村振兴战略的要求，统一进行规划和开发，利用政府部门的农业信息优势，进行产品精算定价，保证市场的公平交易，维护政府、农户和经营机构合法、合理的利益。3，难以实现农业保险的科学经营对于省级政府和在当地经营农业保险的保险机构而言，没有推动实施风险区划和费率分区的动力，也没有足够的技术力量。因此，缺乏统一的实体性农业保险管理机构具体推动贯彻和实施，农业保险的经营管理水平难以提高。4，农业保险大灾风险分散制度迟迟建立不起来5，农业保险制度的管理和监督没有得力抓手四建立我国农业保险实体性管理机构的建议总之，推动我国农业保险高质量发展，除了加强集中统一的管理和监督，政府部门还需要一个对政策性农业保险进行业务管理的抓手，即一个实体性的管理机构。1，如何建立政策性农业保险的实体性管理机构在我国现行体制下，由几个部委建立的“工作小组”，并不从事任何关于政策性农业保险的法律法规推动、相关政策规划、农业风险区划、产品设计开发、费率精算定价、建立必要的信息管理平台以及进行农业保险的政策效果评价等具体工作，所以很难对农业保险经营业务进行细致的、科学的、有效的管理。要想在这几个部门的任何一个内（或之下）建立一个实体性管理机构，可能性都非常小，因为不符合我国的行政机关需要进一步精简的要求。第二种和第三种确实有可能实现。就第二种依托农业保险专业机构来说，中国农再公司就可以承担这个重任。第一，它是一个农业再保险专业机构，与农险直接保险机构和直接保险业务紧密联系在一起，其经营是否有效和成功，在很大意义上有赖于直保公司的经营效率性和合规性，而且中国农再公司完全具备一定的技术力量和条件；第二，它是政府控股的股份制公司，可以根据政府的委托从事政策性农业保险某些必要的业务管理工作，即可以承担国务院及其部门某些业务性行政职能；第三，它所需要的技术力量容易补充，政府只是需要拨付适当经费就可以运作。单独运作第三种方式，即由政府部门委托研究院或者大学的专业机构也是有条件的。笔者曾在一篇文章中认为，包括中国农科院、中国农大、南京农大、内蒙农大、浙江农大、南开大学、河北经贸大学、西南财大、山东农大、中国气象科学研究院等单位都有农业保险研究的各具特色的研究团队和比较雄厚的专业技术力量，都有接受政府部门业务管理委托的条件。当然，充分发挥中国农再的作用，利用他们在直保业务管理和再保业务管理上的优势，完全能胜任实体性农业保险管理机构的工作，由其和上述高校及研究机构衔接，充分发挥两者的资源优势，也许更为方便和有效。利用此契机，努力将中国农再打造成一个金融领域深化改革的样板也是有可能的。显然，有了这个实体性农业保险管理机构，政府部门有限的农业保险管理人员，只需要做好决策和指挥，就可以把农业保险高质量发展的工作更有效率地向前推动。2，如何操作更具可行性鉴于这种“双层决策”的政策性农险制度设计的特点，可以将这种业务管理分成两个层面来设计：中央层面建立实体性业务管理机构，针对政策性农业保险的法律法规推动、相关政策规划、农业风险区划、产品设计开发、费率精算定价、建立必要的信息管理平台以及进行农业保险的政策效果评价等工作。对于产品开发和定价，实体性管理机构只负责管理中央财政给与保费补贴的险种。地方政府不必要建立专门的实体性管理机构。各地虽然有很多中央财政补贴范围之外的、具有本地农业生产特点的特色保险产品，这些产品的开发和精算定价，可以由地方政府与保险经营机构合作，自行解决。有条件的省份也可以把部分产品开发和精算定价的工作，委托给客观公正的第三方来做，例如当地具有条件的研究机构、高校或者有相应资质的中介机构等。作者系首都经贸大学教授、博士生导师、中国农业风险管理研究会常务理事