text: 改革开放40年来出版体制改革着力解决的四大问题
  四、关于建立具有中国特色的出版宏观管理体制问题
  出版业宏观管理体制的核心问题是如何更好地发挥政府的作用。
  从20世纪80年代开始,我国在宏观出版管理体制方面主要围绕着管理内容、管理方式及管理职能等进行改革探索。
  (一)管理内容方面的改革
  政府应该管什么,这是宏观管理体制改革中不可回避的问题。
  对于这个问题,也有个不断探索的过程。
  改革开放初期,“在宏观上管理不够,微观上统得过多、过死”(20),从选题计划到出版品种,再到材料调拨,从人财物到价格折扣,从上游到下游,无不深深打上了政府计划的烙印,微观出版单位缺乏自主性和创造性。
  1983年,中共中央、国务院发布的《关于加强出版工作的决定》从“充实领导班子,改进领导方法和领导作风”,“抓好各类出版单位的合理分工和统筹安排的工作”,“加强图书出版管理”,以及发挥国家出版委员会作为政府咨询机构的作用、发挥中国出版工作者协会等团体的学术研究和经验交流、联系群众的作用等四个方面提出了宏观管理的主要任务。
  当时政府管理的基本思路是“大的方面管住管好,小的方面放开放活”。
  1995年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了新闻出版署《关于进一步加强和改进出版工作的报告》,提出要“建立健全宏观管理体系,学会用现代化的方式组织管理出版事业”,第一次对出版宏观管理体系做了初步论述。
  2005年底,中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》对宏观管理体制和政府在出版管理中的职能做了较为系统的论述。
  该《意见》指出,要健全宏观管理体制,建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制,建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的宏观调控体系,完善预报、引导、奖惩、调节、责任、监督、保障、应对等机制。
  按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的要求,加强对国有文化资产的监督管理。
  加快转变政府职能,理顺行政管理部门与所属企事业单位的关系,推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,实现由办文化为主向管文化为主的转变。
  (21)党的十七届六中全会和党的十八届三中全会再次对上述宏观管理体制进行了确认。
  党的十八届三中全会进一步提出:要“按照政企分开、政事分开原则,推动政府部门由办文化向管文化转变,推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。
  建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构,实行管人管事管资产管导向相统一”(22)。
  (二)管理方式的改革
  长期以来,出版管理方式主要是靠行政手段通过政策、文件等方式实施。
  从20世纪80年代中期开始,我国出版业开始重视出版法治建设,先后成立了《著作权法》和《出版法》起草小组。
  1990年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国著作权法》,之后国务院公布了《中华人民共和国著作权法实施条例》和《著作权集体管理条例》。
  由于《出版法》几经波折未获通过,国务院在1997年发布了《出版管理条例》。
  随后,国务院又颁布了《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》《信息网络传播权保护条例》等,新闻出版总署根据国务院相关条例制定了《图书出版管理规定》《报纸出版管理规定》《期刊出版管理规定》《音像制品制作管理规定》《电子出版物管理规定》《互联网出版管理暂行规定》(后改为《网络出版服务管理规定》)《图书质量管理规定》《出版物市场管理规定》等一系列法律法规,初步形成了由法律、条例、规定等共同构成的、较为系统的出版管理法律法规体系,为出版业的以法管理奠定了初步基础。
  从20世纪80年代开始,我国出版管理部门也在探索通过经济手段进行管理。
  《关于利用经济制裁手段加强出版管理的请示》提出:对于违反国家有关规定,擅自出版应当限制的图书或超出批准印数擅自追加印数,没收全部非法收入;违禁书刊的出版、发行、印刷,都要没收非法所得,情节严重的,并处以罚款,追究负责人的责任。
  进入21世纪之后,我国政府主要根据文化经济政策、产业政策和出版导向,通过税收优惠、项目资助、出版补贴等经济手段,对出版业进行宏观管理,扶持公益性出版事业、发展出版产业、激励出版创新。
  与此同时,政府运用行政管理手段的方式也在不断改革,从过去的直接管理为主逐步过渡到间接管理为主。
  2002年,新闻出版总署与所直接管理的出版发行单位脱钩,不再对出版单位行使直接管理职能;对其他出版机构的管理也主要从导向管理、产业布局、总量管理、资格管理等方面进行宏观调控和监管,不再对出版单位的微观出版和经营行为进行干预,更多地为出版行业做强做大提供服务工作。
  在充分发挥党和政府在宏观管理作用的同时,出版业也在不断探索更好地发挥行业协会、学会、基金会等社会组织的作用,通过职业道德建设、人才培养、评奖、评估等手段强化行业自律,把外在管理和内在约束有机结合起来。
  经过一系列改革,出版业宏观管理实现了从单一行政管理向多种管理方式并重转变,从行政管理为主向综合运用行政、法律、经济等手段转变,从直接管理为主向间接管理为主转变,从管办合一向管办分离转变,从单纯管理向服务与监管并重转变。
  最终目标是“建立党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的新闻出版管理体制”。
  (三)管理职能的改革
  改革开放以来,尤其是党的十八大以后,党和政府的管理职能也发生了一系列重大变革,这主要包括四个方面的变化:(1)通过表彰、推荐、倡导、资助等方式对出版和市场行为进行正面引导。
  国家先后设立了中国出版政府奖(国家图书奖)、中华优秀出版物奖(中国图书奖)、“五个一工程”奖等奖项,组织了“三个一百”原创图书出版工程、向青少年推荐的100种优秀读物等推荐活动;通过国家出版基金、经典中国外译项目资助、国家哲学社会科学基金后期资助、科技出版基金资助等表彰或资助符合主流价值观、符合出版导向的图书出版。
  同时,通过规制来对出版和市场行为进行监管正面引导与强化监管。
  (2)对公益性出版或发行项目提供直接的资金资助,解决市场失灵问题。
  进入21世纪以来,国家加大了对公益性出版项目的投入,先后启动了国家出版基金、国家古籍出版项目、文化产业项目库等出版项目资金支持举措,投入大量资金支持优秀公益性项目,国家还启动了“农家书屋”项目,支持农村出版物渠道建设。
  党的十八大以后,党和政府更加重视公共文化服务体系建设。
  2014年,由中宣部、中编办、中央文明办、国家发改委、教育部、科技部等20个部门组成的国家公共文化服务体系建设协调组成立,其主要任务是负责全国公共文化服务体系建设重大事项的协调和部署。
  2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,对推进文化(包括出版)的公共服务进行了系统的部署。
  (3)积极培育市场、渠道及新兴出版业态,为行业发展创造有利条件。
  在规范和培育市场方面,国家先后对《出版物市场管理条例》进行了多次修订完善,近年来更注重培育阅读市场,在全社会形成全面阅读习惯。
  2014年,在《政府工作报告》中首次提出倡导全民阅读,之后在全国范围内开展了创建各类阅读活动,形成全民阅读的社会氛围,培育阅读市场。
  在渠道建设方面,2016年,中宣部、国家新闻出版广电总局、国家发改委等11部门联合印发了《关于支持实体书店发展的指导意见》,提出了推动实体书店建设的主要任务和政策措施,通过完善规划和土地政策、加大财税和金融支持、提供创业和培训服务等举措支持实体书店发展。
  在支持新兴出版业态方面,国家连续出台了一系列文件,比如2010年新闻出版总署出台了《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》,2015年国家新闻出版广电总局、财政部出台了《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》,这些文件从内容、平台、渠道、机制等多个方面提出了任务要求,从法规修订、财政支持、项目带动、人才培养等方面提出了落实举措。
  从20世纪80年代中期开始,我国政府持续进行打击非法出版活动的工作。
  1986年,国家出版局等三部门出台了《关于严厉打击非法出版活动的紧急通知》。
  1989年,我国成立了专门规范出版物出版与市场秩序的机构——全国“扫黄打非”办公室,制定相关法律法规,对市场不规范行为进行监督和查处,对非法出版物、制黄贩黄、非法出版活动等进行打击和查处,对低俗、媚俗、庸俗出版物进行警示和处罚,引导出版行为,净化出版物市场,维护出版市场的良好秩序,对出版业的持续健康发展起到了保障作用。
  我国出版体制改革中所要着力解决的上述四个问题,都是涉及出版改革、发展和繁荣的具有全局性、根本性和关键性的问题,这些问题之间是有内在联系的,它们本质上都围绕如何处理政府、企业和市场三者的关系展开:既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,充分发挥微观市场主体的积极性、主动性和创造性,又要更好地发挥政府在宏观调控、公共服务、市场监管等方面的作用;既要发挥国有出版企业在出版产业中的主导作用,又要充分调动其他所有制出版经营单位的积极性。
  可以说,40年来的出版体制改革打破了束缚出版生产力发展的制度性、体制性障碍,激发了微观出版主体的生产动力和全民族的文化创造活力,增强了中国出版业的整体实力和竞争力,对于推动社会主义文化大发展大繁荣、把我国建设成为社会主义出版强国具有深远的历史意义。
  ①《十八大以来重要文献选编》(上),
  ②方厚枢、魏玉山主编:《中国出版通史·中华人民共和国卷》,
  ③中国出版年鉴社:《中国出版年鉴》(2000),中国出版年鉴社,2000。
  ⑦新闻出版署图书管理司:《图书出版管理手册》,53页,沈阳,
  ⑧宋木文:《一个“出版官”的自述:出版是我一生的事业》,
  (15)新闻出版署图书管理司:《图书出版管理手册》,50页,沈阳,
  (17)刘杲、石峰主编:《新中国出版五十年纪事》,212页,北京,新华出版社,1999。