text: 新中国国防动员体制的历史演变
  蓝字作为动员准备与实施的神经中枢，国防动员体制是迅速将战争潜力转化为战争实力的关键。我国的动员体制是借鉴苏联国防动员体制，继承我党革命战争动员经验，结合我国实际建立起来的。新中国成立后，伴随着国际战略环境和周边安全形势的发展变化，政府机构和军队编制体制的多次改革，国防动员体制也历经多次调整，逐步形成了具有中国特色的体制模式。考察和分析我国国防动员体制的发展历程，对于国防动员体制的调整和充实大有裨益。一应急性探索时期新中国刚刚成立，百废待兴，新生政权亟待巩固，国家经济亟需恢复。朝鲜战争的爆发，又迫使党中央以“打烂了重建”的决心和意志进行抗美援朝作战。面对国际、国内复杂的军事斗争形势，国防动员建设倍受党和政府的重视，国防动员体制也开始了探索性的构建。新中国动员体制的建设首先是从武装力量动员领域开始的。1949年9月21日至30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，其中第23条规定：“中华人民共和国实行民兵制度，保卫地方秩序，建立国家动员基础，并准备在适当时机实行义务兵役制。”有长期革命战争实践的铺垫，民兵制度一经确立便得以顺利实行。翻身解放的广大工农大众拿起了武器，积极参加了解放大西南、大西北、东南沿海岛屿，剿匪反霸斗争和抗美援朝作战，在保卫和建设新中国斗争中发挥了重要作用。为了加强党、政、军对人民武装工作的统一领导和取得人民群众团体的有力协助，使人民武装更好地履行保卫地方秩序及兵役动员的任务，中共中央于1952年12月4日决定，在中央人民政府人民革命军事委员会之下，建立从中央到乡的各级人民武装委员会。民兵制度实行5年后，中华人民共和国第一部《兵役法》颁布施行。民兵制度的建立，各级人民武装委员会的成立，《兵役法》的颁布实施，全面打牢了新中国武装力量动员的体制建设基础，同时也为其他领域的动员体制建设取得了丰富的实践经验。在构建武装力量动员体制的同时，以抗美援朝作战为平台，其他领域的动员体制建设也在“边打边建”中积累了比较丰富的经验。一是健全群众性动员机构，成立了“中国人民抗美援朝总会”, 统一领导全国人民抗美援朝运动。二是建立军工生产领导体系。当时，中国的工业极为落后。为了夺取抗美援朝作战的胜利，中国政府下决心建立军工动员基础。1950 年，国家在成立重工业部的同时设立了兵器工业办公室和华北兵工局。1951 年初，中央兵工委员会成立，统一管理和调整革命战争时期在解放区建立的和新回到人民手中的、原属国民党政府的兵器制造企业。1952 年成立了当时国防科技工业最高管理机构— — —国防工业部。军工生产领导体系的建立，有效地组织原军工企业抓紧恢复生产，也为全面发展中国的国防工业，增强工业动员基础迈出了第一步。三是成立专门的国防交通管理机构。为了解决好抗美援朝作战中的交通运输保障问题，1950 年11月中央成立了军委军事运输司令部，随后各大军区、海军、空军相继成立了专门的军事交通管理机构，驻铁路、水路沿线还成立了军事代表办事机构。铁道部、交通部和邮电部根据中央政府和军委的要求，分别建立了军事动员和战备机构 (当时称三局、三处、三科) , 主要负责本系统的国防交通工作。四是成立了中央人民防空委员会。针对美国空军及国民党空军的袭扰，中央于1951年成立了以周恩来为主任，彭真、聂荣臻、薄一波、李立三等五人组成的中央人民防空筹备委员会，办事机构设在公安部，同时各中央局和省、市委开始建立人民防空组织机构。1953 年11 月，中央人民防空委员会正式成立，并召开了第一次全国人民防空工作会议，把人民防空工作列为公安部门的一项任务，并将中央人民防空办公室改称人民防空局，各省和重点城市公安厅 (局) 下设人防处或科。另外，在抗美援朝战争期间，中央人民政府发布了一系列管理外国企业、资产的条例和命令，对在华的外资企、事业单位进行管制、征购、征用、代管等。从整体上讲，这一时期国防动员体制建设处于摸索阶段，系统地架构国防动员体制的思想还没有完全形成，所采取的动员方式和方法带有很强应急性的特点，基本上是按照革命战争年代的办法，在党中央的统一领导下，全党、全民齐动手，以人力动员为重点，采用临战动员的方式进行。其成功之处在于较好解决了在夺取全国政权之后动员体制建设的一些基础性问题，并对后备力量、人民防空、交通战备、军工生产等主要动员领域从领导和组织体制、法规制度、管理运行方式等方面进行了有益的尝试。但是，沿袭战争年代的动员方式，明显不适应建立全国政权以后的动员要求，特别在抗美援朝大规模作战结束、国家全面展开经济建设之后，国民经济动员没有专门机构管理，平时难以在经济建设中贯彻国防要求，战时难以满足战争对经济动员的需求。1954年我国第一部宪法颁布后，国家体制渐趋完善，具备了解决这一问题的基本条件。苏联顾问班可夫于1955年1月提出了在国家计委成立“军事经济计划局”的建议。党中央采纳了这一建议，于1955年11月由国家计委组团，赴苏联就国民经济动员建设进行了为期一个多月的全方位参观学习，由此开始全面创立我国的国防动员体制。二仿苏全面建设时期根据对苏联的考察结果，结合我国的实际，新中国开始学习苏联的经验，全面建立国防动员体制。到50年代末，这一体制框架基本形成。一是明确国防部负责代表军队向国家提出动员需求。“文革”前，党的中央军事委员会以国防部的名义在中央政府中参加国务活动并对外颁布命令。因此，当时由国防部代表军队统一向国家提出动员需求。二是明确国家计委负责统一组织国民经济动员。国家计委根据赴苏考察团的建议和动员工作的实际需要，向国务院提出了《关于建立经济动员计划机构的报告》 《关于各有关部门动员机构和编制动员工作长远计划问题的报告》，国务院批转了计委的报告，很快在政府的一些经济部门自上而下建立了专门的动员机构。国家计委于1956年成立了国民经济动员局，负责接受军队在经济动员方面的需求，制定动员能力增长的长期计划和战时动员年度计划，确定国家储备和动员储备，统筹安排经济领域的动员工作， 对国务院所属部委的动员局 (处) 进行工作指导。同时，国家经委成立了经济动员计划检查处，负责检查和平时期为动员任务进行的生产准备和基本建设的进展情况。同年 7 月， 铁道部、邮电部设动员局; 一机部、二机部、冶金部、交通部、纺织部和电机制造部在计划司下设动员处；化工部、煤炭部、石油部、电子部在有关司设专职干部负责经济动员管理工作；二级部各司成立了动员计划处 (科) , 大部分军工企业成立了动员计划科。这些动员机构接受国家计委国民经济动员局的工作指导。三是调整完善了武装力量动员的领导组织体制。1955 年5 月，在总参谋部和大军区司令部成立了动员部，省以下各级人民武装部也改为兵役局，工作内容和程序也基本上学习苏联的兵役组织方法，对预备役军官和士兵进行分类管理，开始在全国范围内进行预备役士兵登记统计工作，依照苏联动员架子师的经验进行了组建预备役部队的试点。这一时期，我国动员体制建设借鉴国外经验，开始走上正轨。特别是建立了比较完备的国民经济动员组织体系， 国民经济动员准备也开始纳入国家经济建设体系之中，经济建设贯彻国防要求工作得以全面展开; 各动员领域从中央到地方都建立了比较完善的组织系统，为下一步动员建设的高速发展，作了大量组织和计划方面的铺垫;动员供需对接机制初步建立，各种关系也逐步趋于合理顺畅，显示出良好的发展前景。但是，全面地学习和借鉴苏联的经验，难免使我国的动员体制带着深深的苏联印记; 在学习苏联经验的过程中，也存着在脱离我国国情军情、照抄照搬等形式主义和教条主义的现象，不仅使国防动员建设与经济建设之间产生了一些矛盾，而且还增加了动员建设对外部力量的依赖性。三非常发展时期上世纪60年代中期开始，新中国同时面临美苏两个超级大国的军事围堵，腹背受敌，国家安全环境急剧恶化。面对严峻的国家安全形势，中央突出了战备工作。国防动员工作在“准备大打、早打、打核战争”的大气候下，进入了在临战状态下的超常规建设和发展时期。由于当时战备“弦”绷得很紧，各动员领域的建设都被摆在非常突出和重要的位置，并得到优先发展，特别“大小三线”建设、“三北”防护工程和全国挖洞工程的建设，调整了国防潜力布局，基本建成了人民防空体系、国防交通体系、国家物资储备体系和全国通信网络，形成了平战结合的防御体系，不仅提高了我国在未来作战中的防护能力，也在国家防灾救灾方面发挥了巨大作用，促进了国民经济的发展。国防动员体制建设，也进入了一个非常特殊的发展时期。一是成立军委交通战备规划小组，统筹规划和组织全国国防交通建设。鉴于东南沿海战备工作突出矛盾是交通运输问题，中共中央于 1963年5月27日批转了中央军委关于交通战备小组的任务及其组成的建议报告，决定在军委和各大军区成立交通战备规划小组。交通战备领导机构的建立，带来交通战备工作的突破和发展，到1970年，全国新建国防公路6300余公里，新建铁路2400 余公里，纵横交错的战备交通线把国家后方战略基地、军队战略、战役后方基地连接在一起，形成了比较完整的后勤保障体系。各级军事机关与铁路系统联合成立了战时指挥所，全面制定了各种动员计划，落实了铁路抢修措施，进行了动员物资储备，也相继出台了一批重要的交通战备法规。二是成立全国人民防空领导小组，人民防空工作得到全面加强。1958年，随着朝鲜战争的结束，中央人民防空委员会撤销，人防日常工作由公安部承担。1962年，东南沿海形势紧张，全国28个省、市、自治区又相继恢复成立了人防领导机构和办事机构。在此基础上，1965年5月15日，中央人民防空委员会再度成立，开始纠正全盘照搬外国的思想和做法，确立了立足我国实际、走自己的人民防空建设道路。由于公安系统在“文革”中受到严重冲击，1969年8月，中央决定将人民防空工作由公安部移交总参谋部管理，成立了全国人民防空领导小组，办事机构设在总参作战部。从中央到大中厂矿企业逐级成立了人民防空领导小组，下设具体办事机构，并列入正式编制。与此同时，重点人防工程建设和生产设备所需经费、材料，开始列入国家基本建设计划。三是强化人民武装委员会的组织基础。在人民公社化运动的发展过程中，人民武装委员会一度改称民兵工作组。1961年7 月， 军委民兵工作组改建为军委人民武装委员会。12月11日，中共中央、国务院发出通知，将中共县委以上的民兵工作组重新改为人民武装委员会，并要求人民公社和大型厂矿一级党委亦成立人民武装委员会。从1962年到1978年这16年时间，是我国国防动员建设得到全面发展的重要历史时期。特别是在紧张的战备气候下，不论是后备力量、人民防空、交通战备，还是国民经济等其他领域的动员，都得了切实有效地加强。但是，由于过分强调战备的需要， 促使整个国家机器长期处于一种临战状态，全党、全军、全国都倾注于战争准备，国防动员组织体系游离于国家体制之外，并没有和政府的社会经济管理体制恰当地融为一体，不仅造成国防动员建设与经济建设的脱离，导致资源的浪费，而且也影响到政府系统以及民间组织在动员组织过程中作用的发挥，使这一时期的国防动员体制带有很大的脆弱性。加之“文革”的严重干扰和破坏， 自60年代中期后，除人民防空外，其它动员领域的组织领导体系、法规制度建设基本上处于停滞状态。四恢复调整时期以党的十一届三中全会为标志，全党、全国工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。进入80年代以后，国际形势发生了重大变化。1985年5月，基于对战争与和平问题新判断，适应党和国家工作重点的转移，军队和国防建设指导思想实行战略性转变，即从准备“早打、大打、打核战争”的临战状态，真正转到和平时期的建设轨道上来。国防动员体制建设进入恢复和调整时期，其标志是一些专门委员会(领导小组) 的恢复、调整以及对决策层职权的规范。一是恢复交通战备领导小组。1978年9月13日， 国务院、中央军委决定恢复建立国务院、中央军委和各大军区，各省、市、自治区交通战备领导小组，其主要任务是，“负责全国交通战备的统筹规划，组织有关部门的密切协同，督促检查和指导交通战备的落实，并就有关问题向国务院、中央军委请示报告。”二是恢复党的各级人民武装委员会。1978年11月7日， 中共中央发出通知，决定恢复中央军委和各级地方党委人民武装委员会。明确各级人民武装委员会的任务：研究贯彻中央、国务院、中央军委有关民兵建设的各项方针、政策和指示；根据上级地方党委和军事机关的有关指示，结合本地区情况， 研究解决民兵工作中的重大问题；研究贯彻有关民兵动员和转业、复员、退伍战士安置工作中的方针政策。中央军委人民武装委员会的办事机构设在总参动员部，总政群工部参加办公室工作。三是改组人民防空委员会。1981年8月30日， 全国各级人民防空领导小组均改为人民防空委员会。国家人民防空委员会受国务院、中央军委双重领导。办事机构仍设在总参作战部， 改称为“国家人防办公室” 。四是规范动员决策层的职权。1982年宪法对全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委在国防动员方面的职权进行了规范，从而在国家最高领导层面建立起了一个比较权威的动员决策机制，即平时的国防动员准备，在党中央的统一领导下，由国务院、中央军委按照宪法规定的职责分别组织；战时，经全国人大或全国人大常委会决定进入战争状态，决定实行全国总动员或局部动员，并由国家主席宣布后，在党中央的统一领导下，由国务院、中央军委组织国防动员的实施。五是加快国防动员法规制度建设步伐。这一时期， 国务院、中央军委先后颁发施行了《中国人民解放军动员工作条例》《征兵工作条例》《军事设施保护法》《民兵工作条例》等法规。但是，随着市场经济的发展，动员法规不完善的状况日益显露出来，国家计委开始着手《国防动员法》等法规的预研工作。到20世纪80年代末至90年代初，国防动员体制的阶段性调整改革基本完成，有力地促进了国家经济发展。但是，由于这次转变是从临战状态转入和平发展状态，因而从本质上可以说是一次大复员。由于一段时期内没有了假想敌， 失去了战争动员准备的针对性，加上某些方面过分强调服从和服务于经济建设，致使战争动员的基础建设受到了忽视，特别是动员体制方面，随着政府经济结构以及管理机构的改革，大量经济动员机构遭到撤并，只有少数省、市、自治区以及国务院少数几个部委保留了经济动员主管机构或兼管机构，经济动员组织机构整体处于不完整状态。五充实完善时期20世纪90年代，随着海湾战争的爆发，世界新军事变革加速发展，战争形态逐步由机械化向信息化转变。伴随着战争形态的转变，国防动员在国防建设以及维护国家安全中的地位和作用更加突出。特别是台海局势的发展，建立与对台军事斗争需要相适应的国防动员体系问题日益突出。另外，随着国家经济体制改革、社会主义市场经济的全面建立，政府的管理体制及职能进行了多次调整。构筑于传统的计划经济体制和机械化战争形态基础上的动员领导组织体系、制度和方法，开始日益滞后于形势发展的需要。如何健全和完善新时期的国防动员体制，已成为不可回避的重要问题。针对发展变化了的情况，我国的动员体制建设开始了新的探索。在计划管理方面，为使国防动员建设在宏观上、长远上与国家经济发展和军队建设相适应，积极稳妥地推进各项动员准备工作有序展开，2002年编制下发了建国以来第一个全面规划和部署国防动员建设的中长期计划——《国防动员发展“十五”计划》 。各动员领域及各地区依据国家的计划， 制定了本行业、本地区的动员建设规划、计划。国防动员工作五年规划和年度计划的编制施行，不仅规范了工作内容，促进了动员工作与经济建设的有效融合，而且加强了对国防动员工作的计划指导和控制。在组织机构方面，为切实加强对国家国防动员工作的集中统一领导，1994年， 党中央、国务院、中央军委成立了国家国防动员委员会 (简称国动委) , 主要任务是贯彻积极防御军事战略方针，组织实施国家国防动员工作; 协调国防动员工作经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系，增强国防实力，提高平战转换能力。国家国动委下设人民武装动员、经济动员、人民防空和交通战备办公室。县级以上人民政府及大军区也成立了本级国动委及相应的办事机构。1998 年，国家国动委办事机构增设秘书组， 主要承担国动委日常协调事项。2000年，为了加强规划、协调工作，国家国动委设立秘书长，负责全国国防动员的组织计划和综合协调工作， 协助国家国动委领导处理有关国防动员工作事务，组织领导国家国防动员委员会综合办公室工作。同时， 将原来的国家国动委秘书组改为国家国动委综合办公室，与国家经济动员办公室合署办公，主要负责国防动员的综合计划、制定政策、法规研究和组织协调以及文秘服务等工作。各级国动委及其办事机构的成立，改变了传统的国防动员组织管理模式，加强了军地沟通和动员合力的形成，标志着动员的组织与管理开始由分散走向集约，由单一走向综合，是我国动员体制建设的重大创新。在法律法规方面，《国防法》 《兵役法》 《国防教育法》 《预备役军官法》 《人民防空法》 《民兵武器装备管理条例》 《预备役部队战时快速动员暂办法》 《国防交通条例》 《民用运力国防动员条例》等大量法规相继出台，运用法律的约束机制来规范国防动员建设已成为新时期国防动员管理的基本手段之一。这一时期的国防动员体制建设，加强了政府在动员中的作用，国防动员建设与国家经济建设也进行大量有益的接轨尝试，完善了国防动员的组织机构，颁布施行大量动员法规，促使我国的国防动员工作开始实现多方位的转变，即由单纯为战争需求服务向为国防和经济建设服务转变，注重国防效益和经济效益的结合；由计划经济体制下单一的行政管理向社会主义市场经济体制下的综合调控转变，逐步形成运用法律、经济、行政等多种手段的管理机制；由着眼于临战准备转变为长远发展与应急准备相结合， 注重国防动员潜力的储备与开发。（作者：徐奎 曹延中）来源：