text: 聚焦｜“十四五”时期社会结构风险与社会治理应对/曾红颖
  社会结构风险是渗透到经济社会生活中的内生性风险，对社会治理产生系统性冲击。“十四五”时期我国社会结构性风险既有现代性社会固有的风险，也有我国特有的转型升级风险。为此，亟需分类识别，做好针对性治理对策。（一）社会结构内涵分析既有文献对“社会结构”做出了比较系统的研究。西方学者侧重于社会结构的理论构建，当代中国学者更重视社会转型中出现的问题。社会结构因人与人之间关系的不同组合模式而有区别。马克思认为人在其本质上是社会关系的总和，并从人在经济社会生活中的资源与权力占有的相对地位不同把人类社会历史分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会五种结构形态。西方学者从社会行动（帕森斯）、社会规则和资源（吉登斯）、话语权呈现（德里达、福柯）等视角拓展了社会结构的理解广度和深度。帕森斯认为社会是一个系统，主张以社会行动为起点来分析社会系统的功能结构[1]。吉登斯则认为规则和资源是社会结构最为基础的特质[2]。德里达、福柯以语言符号作为社会结构分析的起点，福柯认为权力是通过话语权呈现的，并以各种规训的手段渗透到社会的各个领域和要素之中[3]。可见西方学者的研究目的是为社会结构形成、演变、分化提供解释。国内学者对社会结构的关注点更多在具体问题上，可以分成三条线索：一是基于空间形态表征的二元结构延续至今的城乡差异一直是研究重点，“城乡差异”[4]（王小华，2015）和“城乡融合”[5]（刘彦随，2018）是重要的研究角度；二是基于“差序结构”[6]（林彦，2018）、“差序格局”“差序空间”[7]（何艳玲等，2019），社会阶层分化以及“社会结构紧张”[8]（李强，2005）是研究重点；三是社会结构的具体层次。如人口结构、就业结构、教育结构、区域结构、城乡结构、阶层结构等特征、演变和问题。比较看来，国内学者更加关注具体问题成因以及解决方案设计，其研究目的主要是为社会治理提供问题识别与解决方法、方案、建议。（二）社会结构转型升级中的社会风险识别风险是指不确定性。社会结构性变化对社会治理带来许多挑战，但社会结构性变化本身不等同于风险，风险在于资源、制度和认知的不匹配。“十四五”时期社会结构结构性变化带来的治理风险主要有三类：一是现代社会现代化和现代性本身固有的风险，主要体现为人的亲缘关系解体，以经济为纽带的利益关系更加脆弱，以及科技的进步和生活方式的转变，直接威胁了人自身的再生产，全球范围内的人口出生率下降和寿命普遍延长本质是现代化进程中的副产品；二是社会转型，我国社会结构转型呈现出多元并行、交织、交错的态势，既有传统社会向现代社会转型的困扰、也交织着区域、人群、城乡巨大差异所带来的社会阶层结构滞后于经济结构的种种不适配风险；三是社会结构在复杂、偶然和原子化状态下升级带来的未知风险。技术的快速进步、大数据和人工智能和产业的深度融合，对未来的社会发展方向缺乏经验，形成社会治理协调联动不适应风险[9]。（一）老龄化风险2021年日本65岁以上人口占了总人口的28.6%，是全球老龄化最严重的国家，美国、欧盟、韩国、新加坡分别为16.6%、20.3%、15.7%、15.2%，我国为14.2%，老龄化深度不及日本的一半。但从总量来看，我国65岁以上老年人超过2亿，其中失能失智老人超过4000万人，由于规模因素作用，我国老龄化的挑战和复杂性是世界上其他国家所没有的。此外，服务水平和能力不足、财富储备和养老金保障水平低、老年消费萎缩等问题都是社会结构快速变化带来的冲击。1.养老床位存在一定程度供给不足。近些年随着养老机构的建设，每千老年人口床位数得到了较大的增长，但对于老龄化程度较高地区仍然存在养老床位供给不足问题。辽宁作为老龄化程度最高的地区，每千老年人口床位数在全国排到倒数第四位，吉林、黑龙江每千老年人口床位数刚刚超过30张。天津、山东、河南、海南、重庆、四川、云南、西藏、陕西、青海、宁夏每千老年人口床位数都在30张以下。2.“未富先老”特征显现。中度老龄化社会即60岁以上人口占总人口比重超过20%或65岁以上人口比重超过14%。日本、美国先后于1995年和2015年迈入中度老龄化发展阶段，彼时人均GDP分别为4.3万美元和5.5万美元。截至2021年底，我国60岁及以上老年人口比重为18.9%，预计“十四五”时期，将迈入中度老龄化社会。国家统计局发布的2021年中国人均GDP为1.25万美元，因此，推测我国进入中度老龄化社会时的人均GDP水平与美日相比存在差距。（二）不均衡风险1.城乡发展不均衡。人口城镇化水平取得突破性进展，但城乡二元结构依然明显。改革开放之初，1978年城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为343.4元、133.6元，2017年城镇居民人均可支配收入为36396.2元，但是农村居民人均可支配收入仅有13432.4元，仅为城镇居民的约1/3，城乡居民收入差距较大。近年来我国城乡人均消费支出稳步增长，但是差距较大，农村居民人均消费支出不到城镇居民的一半。“十四五”时期，城乡结构有可能初步形成新的均衡。一方面，城镇化将进入减速期。从国际经验看，当城镇化率达到60%以后，持续快速的城镇化进程将明显放缓。从近期出现的趋势看，城镇人口、转移人口和农民工的年度增量在缩减，进城农民工的总量出现净下降，农村留守儿童也因为父母返乡而明显减少。潜在经济增长率进一步下行，中美贸易摩擦带来的国际经济环境趋紧，也会限制城镇吸纳转移人口的新增能力。可以预见，“十四五”时期很难继续保持年均1个百分点的城镇化率提升速度。另一方面，乡村振兴将取得新的成果。中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，大力推进乡村振兴。人口从乡到城的大规模单向流动有可能发生较大转变，居住在城镇和农村的居民家庭将呈现逐步稳定的态势。2.资源配置不均衡。与民生密切相关的公共服务领域，底线没守住的问题依然存在。义务教育领域按照教育部门的建设标准，全国仍有18351所学校未达到“底线要求”，其中小学15108所，初中3243所。部分农村学校对配置的教学、生活设施设备疏于管理，新补充装备的教学仪器设备使用率较低。此外，一些农村学校还未在教学、生活区配备消防设备，未设置明显疏散标志，存在安全隐患。教育、医疗、养老问题连续多年仍是“两会”民意调查中社会最关切的三个问题。（三）治理不同步风险1.优质资源结构性短缺问题突出。我国中等收入群体超过4亿人，其规模还将进一步扩大，同时新生代群体也在不断壮大，他们对公共服务、公共安全、社会环境、社会公正提出了更新更高要求。但由于公共服务体系与社会治理存在一定程度的脱节，人民群众的服务需求结构诉求不能有效传导并转化为公共服务供给，导致目前公共服务体系建设中出现重扩面、轻提质倾向，服务资源供需结构性失衡问题严重。养老领域，大城市公办机构养老床位一床难求，而各类民营机构入住率普遍仅在四成左右，养老床位大规模闲置；医疗卫生领域，少数城市三甲医院长期处于“战时状态”，而各类基层医疗机构由于服务量不饱和，出现机构运维难、人员留不住等一系列问题。2.流动人口市民化补短板问题依然突出。一方面，城乡服务标准尚未全面统一，农村居民还不能获得与城市居民同等的公共服务待遇。另一方面，公共服务资源配置结构与人口分布结构、人口流动要求不相适应，人口流出地平台过度建设、资源过度投入，人口流入地权利保障不充分，加剧了公共服务的供需结构性矛盾。3.治理与服务脱钩，公共服务供给效率不足。在社会治理总体框架下，不断完善公共服务体系建设，切实提高城乡居民的幸福感、安全感、获得感，提升社会共建共享参与度和公共服务资源分配的公平感，是我国社会治理创新的重要内容。然而，我国在公共体系建设中，并未充分考虑共建共治共享的社会治理格局，导致在服务指标高增长同时，实际供给陷入“低效率”陷阱。表现在社会力量共建参与不充分，服务供需结构性不匹配，服务资源配置不平等方面。4.多主体协同治理落地面临障碍。一是从服务主体来看，社会力量参与公共服务体系还有“天花板”。公共服务作为共建共治共享的基本体现，应充分面向社会力量开放，特别是非基本公共服务领域，通过社会办机构多元化、多样化供给，提升服务质量。但我国在医疗卫生、教育等关键领域，社会办机构依然存在一定的准入限制，行政审批事项繁琐，未能对公办机构形成有力的倒逼竞争机制，严重影响了高质量服务供给。同时，土地、融资、税收等优惠政策落地难问题依然存在，影响社会办机构共建共享积极性和现实服务能力。（一）有效化解老龄社会潜在系统性风险1.突出系统观念，提升老龄社会的资源配置效率。一是推动全龄友好理念纳入城市更新和乡村振兴项目，统筹解决“一老一小”对环境需求“钱从哪来”的问题。在城市更新项目中，建立对无障碍设施的考核标准。在乡村振兴项目中，充分考虑老年人对无障碍等环境需求，把适老化工程、社区改造等融入未来社区等新型城市功能单元，避免功能交叉、投入重复、资源浪费。二是积极推动由疾病治疗向健康预防转变，解决“少花钱”问题。强化预防为主理念，加强行为和环境危险因素控制，提高慢性病早筛查和早发现能力。推进全民健身与全民健康深度融合发展，满足不同年龄、性别、爱好和健康程度老年人体育健身的多样化需要。三是建立健康轻量的社会消费时尚，塑造新的消费动机。积极倡导健康轻量的消费理念，牢固树立文明的消费行为、科学的消费方式，激发体育健身、休闲旅游、养生等新型消费活力，让“健康生活，品质生命”成为一种时尚潮流，引领文明消费新热点。2.深化改革，增强老龄社会创新活力。一是支持医保经费与健康绩效挂钩使用，解决医疗体系正向激励问题。推广部分地区“资源下沉、服务提质、健康绩效上升、费用下降”的经验做法，试点推动健康绩效提升节约的经费向医护人员倾斜。将健康预防管理服务纳入医疗保险支付，用于参保人员医疗健康的事前干预，及早发现健康隐患，早期治疗，节省医保基金整体支出。二是谋划实施“抗老不老”优先行动计划，拓展新的市场成长空间。加强老年健康科学研究，支持生物医药、基因科学、脑科学、运动科学、心理学、传统医学创新融合，探索抗老不老科技。鼓励老年健康相关预防、诊断、治疗技术和产品研发，加强老年健康科研成果转化和适宜技术推广。三是促进传统养生和数字化深度融合，解决中医科学化问题。构建基于大数据的中国传统养生有效性循证体系，绘制传统中医服务、中式健康管理与健康绩效大数据图谱。深化互联网、大数据、人工智能、5G等新技术与传统养老养生服务融合发展，支持开发更多便捷、智能、线上线下相结合的智慧化养生产品和服务，打造更多新型智慧养生场景。3.明确价值导向，分批分步健全政策制度体系。一是对老龄社会风险源进行优先级排序。构建完善的老龄化风险预警机制，防范于未然尽量避免或降低老龄化风险的冲击。根据老龄社会风险概率及风险发生影响量对风险进行优先级排序。二是公共资源优先向“急难愁盼”等兜底性服务倾斜，解决社会秩序的公平正义问题。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，积极推动公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，进一步加强对困难群众的救助帮扶，切实兜住、兜牢基本民生保障底线。三是积极构建发展型社会政策，解决“老有所为”赋能问题。完善主动参与、积极作为的老年社会参与政策体系，健全老年人力资源开发的法律法规体系。探索“老有所为”新形式，支持老年人参与社区治理、公益事业、移风易俗、民事调解等，鼓励专业技术型老年人才继续参与科学文化知识传播、从事科学研究、开展咨询服务等，积极引导老年人参加志愿服务，搭建多形式老年志愿服务平台，打造高水平老年志愿者队伍。（二）统筹公共服务，缩小不均衡差距1.逐步建立城乡一体化的基本公共服务标准。在制度设计层面，要针对所有群体，制定一体化的基本公共服务标准。在义务教育领域，不管是城市还是乡村，都应按统一标准进行公共财政拨付，尤其是要加大对农村地区学校的支持力度，缩小城乡差距；在基本医疗保险和基本养老保险领域，不同人群，都应采用一体化的参保标准和报销标准，缩小社会保障的差距。只有这样，才能有效防止不同群体对应着不同类型的标准，让全民享有较好的基本公共服务，实现公共服务均等化发展。2.加大财政投入力度，补齐公共服务发展短板。集中优势力量，补齐公共服务在基本医疗、基本教育、社会保障等存在的短板。社会服务供给坚持改革开放基本原则，积极吸引社会资本参与，通过出台扶持政策、PPP模式、合作经营、扶持民营资本发展、安排奖补资金等方式，推动社会资本逐步参与到公共卫生、文化体育、公共交通、生活保障、社会保障等基本公共服务领域中。充分利用互联网现代发展手段，推进“互联网+”的教育模式。在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等公共服务领域进一步加大政府向社会力量购买服务的力度，将更多的可满足人民群众多元化需求的公共服务项目通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担，以政府购买服务为“杠杆”撬动更多社会力量参与公共服务。3.公共服务设施开放共享计划。长期以来我国高度重视民生领域发展，在教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水利、交通运输等领域支出占比超过国家财政总支出的70%。基本公共服务设施包括图书馆、运动场地、便民服务设施，分属不同层级和主体，多部门布局造成资源分散和职能交叉，建议在条件成熟地区进行融合试点，形成设施共享机制，减少重复投资，提升运营效率，方便群众。（三）强化技术创新对社会治理的支撑作用1.拓展公共服务供给方式。落实“放管服”改革精神，放宽“互联网+”公共服务领域市场准入，引导各类要素依托互联网有序进入公共服务市场，鼓励各类市场主体依法平等参与“互联网+”公共服务供给，发挥市场主体资金、数据、技术、人才优势，激发社会服务市场创新活力。推进大数据、云计算、人工智能、物联网等新一代信息技术在公共服务领域集成应用，鼓励开展同步课堂、远程手术指导、沉浸式运动、数字艺术、演艺直播、赛事直播、高清视频通讯社交等智能化交互式创新应用示范，引领带动数字创意、智慧医疗、智慧旅游、智慧文化、智能体育、智慧养老等新产业新业态发展。实施学校联网攻坚行动，加快建设教育专网，实现所有学校接入快速稳定的互联网，支持面向脱贫地区开发内容丰富的在线教育资源。实施区域中心医院医疗检测设备配置保障工程，继续推动偏远农村地区远程医疗设施设备普及。2.提升政府管理效率。研究跨领域数据共享开放统一标准，建立社会服务领域公共数据开放目录和开放清单，优先推进文化、旅游、体育、医疗等领域公共数据开放，明确通过国家公共数据开放网站向社会开放的原始数据集、数据类型和时间表，提供一体化、多样化的数据服务。加速构建支持大数据应用和云端海量信息处理的云计算基础设施，支持政府和企业建设人工智能基础服务平台，面向社会服务提供人工智能应用所需的基础数据、计算能力和模型算法，提升公共服务基础设施智能化水平。探索教育、医疗健康、养老、社区、家政、旅游、体育等领域线上线下融合互动的公共服务供给体系，鼓励与全国一体化在线政务服务平台实现对接融通，拓展服务内容，扩大服务覆盖面。加强信息监管，严厉打击虚假信息散播，利用互联网的新技术、新方法，积极宣传核心价值观，根据各类思想舆论发展趋势，及时疏导，促进各种价值观良性发展。3.完善社会信用体系。进一步强化我国信用网站建设，推动公共信用信息及第三方信用服务机构信息等市场信用信息的共享，形成互联互通、业务协同、信息共享的公共信用平台。加快建立基于公民身份证号码的信任根制度，以及统一的社会信用代码制度和相关实名登记制度，切实推行手机号码、银行卡、网络实名制。推动信用制度与法律制度融合，建立违法犯罪记录与信用、职业准入等挂钩制度，强化对守信者的鼓励和对失信者的惩戒。坚持推行实名制与保护公民个人信息安全并重，健全用户信息保护制度，加强对个人隐私、商业秘密的保护。加大区块链技术研发力度，在保障风险可控前提下，推进“区块链+”信用建设试点应用场景，建立基于区块链技术的智能诚信平台，以现有信用平台为基础构建包含公有链、私有链及联盟链等多种形式的信用数据信息平台，探索数字身份链的可行性及应用前景。4.坚持重心下移加快推进城乡社区服务体系建设。推动城乡社区治理体系和治理能力现代化，着力增强社区提供和转介基本公共服务的能力。建立城乡社区服务的新标准，建设社区生活服务综合体，推动社区服务信息化和智能化，推进“互联网+社区”和“智慧社区”建设。健全政府购买社区服务机制，扩大政府购买社区服务项目的范围，加大资金支持力度，因地制宜设置和调整相关标准，引导社会组织、专业社工机构、志愿者进入城乡社区，提供专业化、特色化、个性化服务，促进服务提供方扎根社区。参考文献：[1]塔尔科特·帕森斯. 社会行动的结构[M]. 南京：译林出版社，2012.[2]安东尼·吉登斯. 社会的构成：结构化理论纲要[M]. 北京：中国人民大学出版社，2016.[3]米歇尔·福柯. 规训与惩罚：监狱的诞生[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，2003.[4]王小华，温涛. 城乡居民消费行为及结构演化的差异研究[J]. 数量经济技术经济研究，2015，32（10）：90-107.[5]刘彦随. 中国新时代城乡融合与乡村振兴[J]. 地理学报，2018，73（04）：637-650.[6]林彦. 国家权力的横向配置结构[J]. 法学家，2018（05）：29-43+192-193.[7]何艳玲，赵俊源. 差序空间：政府塑造的中国城市空间及其属性[J]. 学海，2019（05）：39-48.[8]李强.“丁字型”社会结构与“结构紧张”[J]. 社会学研究，2005（02）：55-73+243-244.[9]中国宏观经济研究院. 中国宏观经济蓝皮书（2020）[M]. 北京：人民出版社，2020.■ 编辑：张涵