text: 李燕：国家治理现代化视角下的全面预算绩效管理改革
  全面实施预算绩效管理于党的十九大首次上升为新时代中国特色社会主义的新思想、新方略、新举措。
  目前，从中央到地方，各预算部门和单位均从工作部署、制度设计、落地实施等层面轰轰烈烈地开展预算绩效管理。
  为什么要在现阶段大力倡导和推进这项改革？
  笔者认为不能仅仅理解为应对财政困难的被动之举，也不能仅仅只是在执行层面简单推进，而应有更高的站位和认识，即要放在实现国家治理体系及治理能力现代化的改革大系统中谋篇布局。
  党的十八届三中全会决议提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，而《意见》也开宗明义指出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。”这中间有着清晰的逻辑关系，即要实现人民对美好生活的需要就要提升公共服务的质量，如何提升取决于财政资源的优化配置，而如何优化又受财政资源分配决策机制的影响，因此要以绩效为抓手，通过深化改革、建立现代财政制度来实现，而现代财政制度的建立是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。
  预算绩效改革与财政治理现代化紧密相连
  （一）重视绩效是预算改革大盘局中的重要内容。
  纵观世界各国政府绩效改革的背景，大多是在经济不景气、财政困难、社会怨气重的背景下倒逼政府进行的，而我国虽然也面临这些问题，但应该说只是给绩效改革添了把火，而不是直接诱因。
  因为在我国预算改革的探索与实践中，很早就将触角探及预算绩效管理，并将其放在预算改革的大棋盘中。
  从上世纪90年代就开始的部门预算改革、国库集中收付、规范政府采购等预算管理改革，至2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，开启了我国基于绩效的预算改革大幕，财政制定并颁发了一系列涉及支出绩效管理的法律法规、部门规章、制度办法、指导意见、工作规划、指标体系等等，实践活动也从财政延伸到预算部门和单位。
  党的十九大提出“全面实施绩效管理”，到2018年9月发布的《意见》又将其聚焦于预算绩效管理，并将“全面”具体化为“全方位、全过程、全覆盖”，给出了具体的改革路线图、时间表。
  应该说，这是将预算绩效问题纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化，建立现代财政制度以及预算改革整体框架之中的，而不是权益之计。
  （二）预算绩效改革加力推进建设现代财政制度。
  预算绩效是与支出紧密相联的概念，实践中，预算的绩效管理内容实际上涉及财政“资金往哪儿流？”“流向怎么定？”“钱怎么花？”三个主要问题，这些方面的改革推进都与国家及财政治理现代化息息相关。
  这里涉及到预算分配和管理的理念、政府与市场的关系等问题。
  一是树立预算分配的绩效理念。
  预算的绩效理念是建立在公共服务与公共责任，社会效益与公众满意度等理论以及由此带来的社会绩效文化基础上的，这一理念的树立与纳税人意识的提高以及社会民主化程度紧密相关。
  我国正在完成这一改革进程，因此，在全社会形成一种稳定的公共资金绩效价值观是实施预算绩效管理乃至政府绩效管理的终极目标。
  《意见》指出，我国在预算管理中“绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识”，所以，全面实施预算绩效管理，以公民满意度为落脚点，有利于绩效理念的树立和提升，以最少或最适当的钱为人民办最多和最好事，减少“低效无效资金”，这是人民当家作主的体现，不仅是保证预算绩效管理能够顺利推行的根本，也是“增强政府公信力和执行力”，推动社会迈向现代化的重要内容。
  二是政府与市场关系的处理。
  在决定财政资金流向时，从绩效角度出发去考察资金配置目的及目标，往往会涉及到如何厘清政府与市场关系，即应该以市场做不了的事政府“雪中送炭”，市场可以做的事政府不再“锦上添花”。
  在当前，做好这一点也有利于合理引导社会预期，真正发挥好公共财政的“兜底”作用。
  2.资金配置机制应如何构建？
  这里涉及决策机制及分配机制的改变。
  一是涉及财政资金决策机制的改变。
  《意见》指出，各部门、各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。
  各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。
  这一要求实际上涉及我国预算决策机制的重大变革，它与问责机制相结合，将会改变我国长期存在的在花钱决策上的“长官意志主导”、“拍脑袋”决策等问题，也会助推预算决策中的科学预测、民主决策。
  二是涉及预算分配机制的改变。
  与市场经济不同的是，政府预算是通过政治程序决定的，我们通常说的预算编制中的“几上几下”，“上下结合”一般就是预算部门及单位自下而上提出预算需求、财政部门根据所掌握的预算资源及财政政策重点参考部门预算需求下达预算限额，预算部门及单位再据此编制预算上报，获立法机关批准及财政部门批复后执行。
  这一理论上的编制程序无论在实践中如何演绎，在实际过程中就是财政与部门之间就有限财政资源的博弈，实践中不可避免会有偏离法律及制度约束的问题出现。
  但在预算绩效管理中，预算过程是以绩效目标的设置开始，即是将绩效目标作为预算安排的前置条件，在对绩效目标进行审核合格后与预算同步批复下达，预算执行完成后再对照绩效目标进行执行结果的绩效评价，并建立起评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制。
  这样一个围绕绩效的闭环系统将极大地改变以往的预算分配机制，使预算的安排走向资金使用结果导向。
  3.预算安排的资金怎么花？
  这里涉及绩效目标及评价指标的引导以及对部门的授权程度等问题。
  一是绩效目标及评价标准。
  绩效目标设置要求及评价标准是引导如何花钱的重要风向标，《意见》中提出的健全预算绩效管理制度，其核心是要建立健全预算绩效标准体系，因为绩效评价是要将政府执政结果展示给公众，因此评价要公正和具有公信力，这是关系到预算绩效管理是否科学合理乃至改革成败的关键。
  但是政府部门与企业不同，其绩效目标具有多元化、多维度、层次化、难量化等特点。
  从目前看，这也是我国在预算绩效管理中较为薄弱的地方，特别是由于各级政府、各部门职责定位及范围不同，不同功能的预算和资金性质及特征不同，因此，政府财政的绩效目标和指标标准存在着政治性、经济性、社会性并存，宏观性与微观性并举，长期性与短期性同在，多部门共同参与的特点，那么，如何设计出分行业、分领域、分层次的能够科学合理反映这些内容、同时满足定性与定量要求、且能够动态调整的核心绩效指标和标准体系，既是世界性难题，也是全面实施预算绩效管理的一大挑战。
  如果在绩效指标体系不科学不完善的情况下进行绩效测量和评价，不但没有明显效果可能还会付出高昂的代价。
  绩效评价是通过指标化、指数化的方式将政府执政结果展示给公众，因此，如何科学设定指标体系成为当务之急。
  二是对预算部门单位的授权。
  从国外经验看，预算绩效管理多为“抓两头、放中间”，即在确定用钱单位绩效目标后，多伴随着执行过程的放权，重点放在绩效结果的评价。
  《意见》提出，要“赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权”，但具体应该如何放、放什么、放多少，都需要研究探索及稳步推进。
  就目前审计报告所揭示的部门使用预算资金的问题来看，还多为合规性问题，且部门及单位对绩效的引入还处于适应阶段，此时如果对预算部门单位过度赋权可能会带来更多预算执行中的问题。
  因此，目前我国对预算部门及单位的管控重点及制度设计还在于合规性控制，只有在预算绩效的理念深入人心，预算活动合法合规成为预算部门单位的自觉行动时才有可能将管理重点移至结果导向的绩效控制。
  目前，我国对预算部门及单位进行绩效目标实现程度与预算执行进度的“双监控”，是将合规控制与绩效控制的有机结合，这将有利于部门单位预算合规的同时逐步接受并自觉践行预算的绩效理念，最终使预算管理的站位更高，从而与现代预算治理相匹配。
  以预算绩效为深化财政改革抓手推进国家治理现代化
  （一）构建完善的预算绩效治理体系。
  国家治理体系现代化的核心要义之一就是实现国家治理组织结构的现代化，这里既包含了经济、政治、文化、社会、生态文明等，也包含了政党、政府、市场、社会等治理，通过现代治理体系的构建实现国家的多元共治。
  全面实施预算绩效管理涉及到的相关机构、部门及人员众多，《意见》中涉及到党组织、人大、政府、财政、预算部门单位、审计、纪检监察、第三方机构、社会公众等等。
  这些相关方在实施全面预算绩效管理中虽然目标一致，但所扮演的角色不同、职责任务不同，如果在全面预算绩效管理中各方责权边界不清晰，在实践中可能就会遇到职责权限的重复叠加，出现多龙治水的情况，对于各级政府及预算部门单位来说，容易造成多头管理和重复评价的问题，既增加了预算部门和单位的工作负担，也增加了预算绩效管理的成本，影响绩效管理的实际效果。
  因此，预算绩效管理的改革应考虑构建一个涉及各利益相关方的共同治理架构，将这些利益相关主体之间的关系整合于一个权责明确、相互协调、彼此衔接、激励约束兼容的框架之下。
  实现在党的统一领导下，政府及财政组织协调、部门及单位有效执行、人大及社会共同监督、审计及第三方机构参与、纪检检查监督问责的治理体系层面的多元共治、互联互通、协调推进，从机制、制度上达到既有利于提升有限预算资源的使用效率和效益，又能减少实施绩效管理中不必要的费用和协商成本。
  （二）改革倒逼预算治理能力的提升。
  从前述可以看出，全面预算绩效管理意味着在政府运行中要将预算绩效作为一条红线，把战略、政策、计划、项目、部门、组织和人员绩效串联起来，点多面广，改革将会推进多方面治理能力的提升。
  预算的绩效管理起源于发达国家，我们要很好的学习借鉴，但是《意见》提出的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的构建却已经领先于发达国家，特别是全方位、全覆盖内容没有成熟的经验可以借鉴，需要在改革中不断探索，以更好地积累中国经验，创造中国特色的预算绩效管理模式。
  而在这方面我国有着其他国家不具备的前提条件：一是改革得到党中央、国务院高度重视，这是我们的制度优势，因为从国际经验看，许多国家的绩效改革不能持续下去，就是因为绩效改革可能会影响到政治现状、行政过程以及经济稳定而得不到高层及官僚们的支持；二是我国的预算绩效改革战略目标明确，实现路径稳妥，激励问责充分，中央地方联动，多方共同参与的改革模式将会有利于改革目标的达成。
  总之，全面实施预算绩效管理于党的十九大首次上升为新时代中国特色社会主义的新思想、新方略、新举措，《意见》将其定位在国家治理体系构建的大格局中，《意见》中提出的全方位、全过程、全覆盖、强制度、硬约束五方面的内容，可以说一步步深入、一步步聚焦。
  蓝图虽已绘就，我们要以全面预算绩效管理为抓手，不断探索实践，倒逼全面提高政府绩效，这也将加快推进从治理理念到治理体系和治理能力的全面提升，促进我国实现国家治理体系与治理能力现代化的改革目标。