text: 农地产权“三权分置”制度的探索与实践
  【 摘要 】 我国农地产权制度的变迁过程，既是农地集体所有制有效实现形式不断探索的过程， 也是中国国情农地产权制度的创新过程。
  由 “两权合一”到“两权分离”再到“三权分置”的农地产权制度变迁与创新，不仅激活了土地这一农业生产要素的活力，带动了其他如资本、技术、劳动力等农业生产要素活力的进一步释放， 而且一定程度上破解了中国农业发展的小农困境。
  在农地产权 “三权分置”的制度框架内，确立产权、放活产权和保护产权是其关键所在。
  农地经营方式的创新，必须强调发展的适度和规模经营的多元化，在培育新的经营主体与支持小农生产之间把握平衡，并积极处理好在探索实践中出现的新问题。
  【 关键词 】 “三权分置”;制度变迁;农地产权制度;农地经营权
  制度变迁是制度经济学核心的问题之一， 而我国农地产权制度变迁则是改革开放 40年“三农”政策持续演进的精彩华章。
  因此， 农地产权 “三权分置”制度需要不断的完善和创新，尤其是结合乡村振兴战略， 研究探索农地产权 “三权分置”的发展模式，探讨其在实践过程中存在的具体问题，提出乡村振兴战略背景下适应新时代经济社会发展的具体思路和政策建议，而这些也是本文研究的目的。
  一、 “三权分置”的权能内涵
  2016年中共中央办公室、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下称《意见》)“将土地承包经营权分为承包权和经营权， 实行所有权、承包权、经营权分置并行。
  ”《意见》要求“围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线， 科学界定 ‘三权’内涵、权力边界及相互关系， 不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。
  (一)落实集体所有权，必须明确所有权权能，明晰产权主体
  关于集体产权，学术界有不同的认识，实践中也存在分歧， 有 “社区共同共有的产权” “权利集合体束” “受限的社团产权” 等观点。
  我国在宪法以及土地管理法的规定中对于农村经济管理的体系并不完善，虽然对农民和农民经济组织的法律地位有所确立，但对于具体的细节和把控都还有所欠缺，农村成员关系、农村管理层的确定以及农民组织的法人资格都没有明确的规定。
  针对以上情况，尤其是针对农民集体土地所有权的法律资格问题，2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》， 指出 “以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。
  总体来说，集体产权是一个权利的集合，对于集体组织以外的主体有排他性，而集体所有权是集体产权的基础和核心构成， 农村土地所有权归农民集体所有。
  在农地产权 “三权分置”改革中，落实集体所有权，虚置的农民集体就必须要具体化。
  (二)稳定承包权，农地承包关系长期不变，尝试有偿退出
  承包权是指农民从集体获取的某时期内的承包权利，它包括承包期内的占有权、收益权、继承权和退出权。
  农地承包权归属于农户家庭，“三权分置”制度改革，一定要保证农户对于承包土地的收益权，无论农户是流转土地的经营权还是迁移进城，都要最大限度地确保农户作为农地承包者的承包权利和财产收益权利。
  农户所获得的承包权是无偿获得的，其前提是具备农民集体成员的身份，是农民集体所有权的具体实现形式。
  承包地与农户的关系在城市化进程快速发展的今天，许多相关政策都在随着实践探索在发生着改变。
  农户农地承包权在实践中出现的新问题，国家相应的政策也在持续跟进，如对农户农地承包权不能强迫退出，对农户承包权的具体保护:一是通过对法律法规的完善，加强对农户承包权益的保护，防止农村承包权侵犯事件的发生; 二是对农民土地承包权益期限的延长。
  2018年中央“一号文件”指出，进一步延长农民的土地承包权， 延长至 30年;党的十九大报告对于政策预期也做出了进一步的稳定;《乡村振兴战略规划(》再次对农村土地承包关系的稳定给出肯定的政策预期。
  (三)放活经营权，充分发挥土地经营权的要素功能
  将土地经营权从承包经营权中分离出来，就是为了充分发挥土地经营权的要素功能，用好用活土地经营权，以实现农地资源的优化配置。
  在放活经营权的实践探索方面，主要体现在对政策的细节落实，如积极探索经营权的流转和抵押。
  实践中，经营权抵押贷款的探索尝试已在多地实施。
  截至目前，上海市、重庆市和四川省成都市都出台了相关的试点意见及政策，利用各地出现的担保性抵押以及复合式抵押等方式，不断完善经营抵押贷款新形式，且随着银监会和中国人民银行相关政策的相继出台，农户农地经营权的抵押风险以及各类资金问题都得到了相应的改善，而且各大银行也相继推出了不同模式的试点，旨在为农民经营抵押贷款缓解压力，共同创造一个和谐稳定的发展模式。
  放活经营权可以壮大农村集体经济，借助实践中出现的多种模式，给经营权设置入股的方式形成土地股份合作社等，给农业的规模化、专业化和集约化奠定坚实的基础。
  例如，四川的农业共营制模式、山东济宁的合作社模式，在新型农业化的基础上形成了农业规模化和现代化并驾齐驱的新格局。
  二、对农地产权 “三权分置”制度的实践探索
  为解决我国农村发展不平衡不充分问题，党中央提出乡村振兴战略，而农地产权制度改革则是乡村振兴战略的重要内容之一。
  对此，各地在政府鼓励和政策引导下，根据资源禀赋的不同进行大胆的实践和积极的探索，在总结农地产权探索经验和存在问题的基础上，为政府进一步完善农地产权制度提供了经验模式。
  贵州省安顺市平坝区塘约村， 通过 “三权”(确权、赋权、易权) 促 “三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)， 建立了 “村社一体、合股联营”的“塘约模式”。
  首先，他们将农村土地上的各类产权以及各类农村集体资产产权等，通过明晰其权利归属并颁发相应权属证书，赋予农民集体成员使其对各类集体资产享有占有、使用、收益、有偿退出、担保、继承等各种股份权利。
  “塘约模式”成型于“三权分置”制度之前，但其在土地等资源入股前，明确了集体、农户等的各自权利，成立交易中心流转土地入股， 其实践探索与 “三权分置”的目标基本一致。
  “塘约模式”不仅是“三权分置”规模经营模式，也是集体经营模式的典型代表。
  (二)“土地股份合作社”的“东平模式”
  山东省东平县为克服资源禀赋相对不足、经营土地细碎的缺陷，积极引导农民成立土地股份合作社，重新完善权利束配置。
  (三)“农业共营制”的“崇州模式”
  四川省崇州市是一个农业大县， 也是成都市粮食主产区。
  2010年崇州市率先在全国探索成立了土地承包经营权股份合作社，运用土地承包经营权登记确权颁证成果，放活土地经营权，引导农民以土地承包经营权入股，迈出农业规模经营的第一步。
  经过多年的实践，崇州市创新经营模式，在保证农村土地集体所有、农户家庭拥有承包权的前提下，通过产权细分和农地产权市场交易， 形成了农户、土地股份合作社、农业职业经理人以及农业社会化服务超市多元主体参与和共同经营的 “四位一体”农业经营模式。
  “农业共营制”模式的价值在于其具有普适性、可复制性和可持续性，具有重要的示范意义和推广价值。
  其经营空间不仅可以利用土地经营权进行抵押与担保融资，从而有效地获得各类政策性的财政与金融支持，还可以借助农业职业经理人的企业家能力，通过企业家在企业管理、品牌培育等方面的专长，改善农业生产经营方面的专业化、标准化与品牌化水平，提升市场竞争能力。
  另外，还可以提升农业的物资装备水平与科技应用能力，降低生产成本，提高农产品产量，改善农产品质量安全。
  三、农地产权 “三权分置”实践中存在的问题
  (一)“三权分置”致利益相关者增多，激励相容难题突出
  农地产权 “三权分置”中至少存在三层利益关系主体:一是农村集体和农户个体。
  农地所有权在农村集体，农村集体将农地承包给农户， 农村集体和农户个体在土地关系上存在着委托 -代理关系;二是拥有承包权的农户和农地实际经营者。
  农户如果将农地经营权流转出去，就存在农户和实际经营者之间的市场对接问题;三是农村集体和当地地方政府。
  这层利益关系主体围绕土地配置的互动和博弈，是这三层利益关系主体中最重要的存在。
  在这三层利益关系主体中，地方政府和农村集体的博弈必须引起高度重视。
  由于地方政府的绩效考核导向，从而地方政府有极大的动力去干预农地的资源配置。
  农地所有权归农村集体所有，无论农村集体主体虚置与否，代表农村集体的权利主体，都很难阻止地方政府的一些土地资源配置行为。
  而当前一些典型的农地产权经营模式， 如贵州的 “塘约模式”、山东东平的土地股份合作社模式、四川的“农业共营制”模式，都和农村集体经济发展相关联。
  因此，在明确农地农村集体所有权的同时，一定要进一步明确地方政府和拥有土地所有权的农村集体的权利边界。
  (二)“非农化”“非粮化”问题凸显
  我国农村农户一般缺少规模经营的经济实力，这与绝大部分农村缺少资金、技术、人才、经营管理资源密切相关。
  针对我国农村发展现状，2013年中央“一号文件”首次提出培育扶持专业大户、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体。
  2015年中央“一号文件”又提出引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，推动多元主体发展，创新农业经营主体利益连接方式， 利益激励促使工商资本等在农村地区以租赁、股份合作等形式参与土地流转。
  2016年中央“一号文件”继续引导农户以土地经营权入股龙头企业和农民合作社， 以 “保底收益 按股分红”等方式让农户分享加工销售环节收益，鼓励社会资本投向农村新产业新业态。
  一系列的鼓励扶持政策，将资本、技术、管理等带到农村，促进了农业发展，提高了农民收入。
  但是，随着土地流转规模的不断扩大，在土地流转产生预期效益的同时， 土地 “非农化”“非粮化”现象逐渐增多。
  农地 “非农化”“非粮化”，有悖于国家关于经营权和承包权分置，土地经营权流转制度的设计初衷。
  现实中，大量农地因改种经济作物而放弃种粮，外来工商资本改变农地用途从事非农产业经营，这不仅不符合土地流转制度的要求，而且潜藏许多隐患。
  如有些农村合作社、龙头企业、农业经营主体不顾经济规律加杠杆经营，一旦遇到资金、市场或天灾等突发情况，由此产生的风险会严重影响农村的经济发展和社会稳定。
  有些企业利用占用农地进行非农生产活动发生经营风险，轻则导致土地短期无法复耕，重则对参与流转经营的农户造成数年生计损害。
  农村土地问题涉及农村稳定和农民就业，农村人口众多，农业劳动参与率高，农村土地过度规模流转，很大程度上会影响农村人口的就业选择和农村稳定。
  因此， 对于大规模的 “非农化”“非粮化”农地兼并应慎之又慎。
  (三)农地经营权的抵押融资问题
  2014年中央“一号文件”首次赋予了农民对农村土地承包经营权的转让、抵押等权能。
  随着“三权分置”改革的推进， 农地金融化、农地经营权的抵押融资权能成为题中应有之义。
  农地产权 “三权分置”的重点就是将经营权从承包经营权中分离出来，放活经营权，赋予经营权应有的权能和法律地位，释放农地融资功能。
  各地在农地经营权抵押贷款方面根据各自不同的禀赋情况进行了多种形式的探索与试点，也创新了多种形式各异的融资模式。
  但是，从实践来看，产权不清晰和所有权不明确等问题最为突出。
  部分试点地区出现多个贷款规模较大的风险案例，融资规模增长停滞，涉农金融机构坏账增加，等等。
  此外，产权交易、价值评估等诸多细节问题也难以解决，主要表现为价值评估、纠纷仲裁制度体系不完善，如在行业内缺乏必要的公允价值评估机构或公允价值评估所要求的各种指标要求难以达到，这使得对经营权价值无法进行准确的评估。
  另外，农业经营风险、农村特定的信贷环境、农地二次流转困难、农业金融成本高、信息透明度低等问题都在制约着农地经营权抵押融资的正常开展。
  (四)“失地”农民的保障问题
  土地不仅是农民的生存手段，更重要的是土地体现为农民的社会保障。
  从农村社会发展的角度看，农村土地在相当长的历史时期内，都将是农民社会保障的重要手段，这也是对农村土地社会保障功能弱化的担忧一直挥之不去的原因。
  对于农地产权 “三权分置”制度来说，土地承包权是不容许交易的，稳定的土地承包权不仅为农村社会保障功能提供了基础条件，而且稳定了农民的收益预期。
  从土地承包权中分离出来的经营权进行交易流转，可以形成适度规模经营，提高土地资源的利用效率，在保障农民收益的情况下有利于促进农村劳动力转移。
  但是，过度放开土地经营权，对土地流转不加约束却可能带来难以意料的问题。
  如，农民工在城市里找不到理想的工作而在农村又失去了赖以生存的土地，城里无工可做农村无地可耕，失去土地的农民将如何获得基本生活保障
  因此， 农地 “三权分置”不仅要看“得”， 也要权衡可能出现的 “失”。
  对农民基本保障问题能够做到未雨绸缪，流转市场规模的扩大才不致盲目。
  四、对农地产权制度深化改革的展望
  通过对前述农地产权 “三权分置”制度改革和经营模式创新实践的梳理，从制度演化与变迁的角度出发，我们可以得到一些启示并籍此对深化农地产权制度改革予以展望。
  未来农地产权制度改革，在原动力层面，农业经营环境的变化以及要素价格波动给成本收益带来的变化。
  首先，我国工业化不断发展的同时城市化也正处于加速推进的过程中，这使得农村出现了大批的富余劳动力，这些劳动力不断的从农村流向城市，于是农业劳动力有所减少，从而劳动力成本不断上升、农村土地租金便随之增长。
  如此，控制经营规模、降低生产成本、提高经营效率的需求便愈发强烈。
  其次， 我国农业经营性收入占比在 2000年为39.2%，2016年则下降到不足20%。
  经营农业获得的收入呈现不断下降的趋势，使得耕种谋生的传统保障价值逐渐减弱，那些不依赖耕种谋生的农户，也逐渐接受转出经营权，甚至有偿退出承包权。
  在实现形式层面，自发探索是这些成功实践并成为发展模式的共同之处。
  随着农地经营创新由自发到探索， 政府政策的及时引导实现了从试点到推广的跳跃。
  农地产权 “三权分置”实践从试点到推广，政府的政策引导在其中具有至关重要的作用， 特别是近几年中央 “一号文件”对农地经营创新试点的肯定， 使得各地农地经营创新试点呈燎原之势。
  2016年中央“一号文件”首次涉及到土地托管问题;2017年中央“一号文件”则强调社会化服务在培育新型农业经营主体过程中的推进作用。
  党的十九大报告对农地产权“三权分置”作了方向性规定， 指出要进一步完善农地产权 “三权分置”制度。
  《乡村振兴战略规划(》也明确指出， 要巩固和完善农村基本经营制度、完善农村承包地 “三权分置”制度。
  遵循上述经验逻辑， 在农地产权 “三权分置”的制度框架内，确立产权、放活产权和保护产权是其关键所在。
  (一)明晰产权，做好土地确权登记颁证工作
  农地产权制度改革及其经营方式创新的基础和前提是产权的清晰界定和明确归属。
  产权反映了人们之间相互的与财产相关的关系。
  明确的产权可以明确界定谁拥有财产的产权以及产权的形式和份额。
  由产权理论可知，明晰的产权关系是确保资源配置有效率的先决条件。
  因此，农地改革的首要任务是进一步明确农地产权。
  只有在明确承包权的基础上，才能做好对分离出来的经营权的登记工作， 进而确保经营主体的权利以及保障承包者的利益。
  在 “三权分置”过程中，必须做好对农地确权的登记和颁证工作，保护好农民的土地承包权益，做到土地合理有序流转。
  只有做到把农地权利的边界弄清晰，把农地权能的内涵搞明确，才能使创新经营方式做到以权利要素为基础进行优化配置。
  从这个意义上说，我国从十八大以来推行的农地确权登记和颁证工作是至关重要的，这有助于理清农地产权的权利边界，为后续相关工作打下坚实的地基，实为一项意义重大的基础性、前瞻性和长远性工程。
  继续抓好和落实农地确权登记颁证的各项工作是当务之急，同时要不断地总结以往的试点经验，做好确权后续的各层级数据整合入库工作并注意开发再利用，对于农地确权登记和颁证的相关数据以及一些部门数据，要探索二者之间的互联共通，使得数据库系统切实发挥其作为基础性数据信息框架的汇聚农地产权相关信息、生产经营状况的重要作用。
  考虑到我国农村纷繁复杂的现实情况，因此在进行确权登记工作时，即使是在各方面条件都已经非常成熟的地区，也必须注意规模经营的发展方式，要综合考虑地方城镇化进程、基本粮食安全等因素，树立正确的政绩观， 避免刻意追求 “规模”和“数量”。
  (二)从农户出发，以农民为本
  在我国，农民和土地密切相连，绝大部分的农业生产是以家庭为基础单元进行管理，进而每个农业家庭的生产管理对于我国粮食生产和粮食安全具有不可忽视的重要作用。
  因此，一切有关于农业的改革内容都必须考虑到农民的需求和发展，否则就会背离初衷，以至于寸步难行。
  正是出于这个考虑， 在农地产权制度 “三权分置”改革过程中必须从农户出发，以农民为本，要尽可能的尊重农民的诉求和意愿。
  改革中出现的问题可以依靠农民自己想办法、出点子，由农民自行协商解决，要让农民的主观能动性切实地得以发挥。
  在土地流转的方式，流转价格怎么决定等方面，都要充分按照农民的个人需求来决定。
  同时也要认识到，即便农地的经营权可以通过多种方式进行流转，集体土地的所有权依旧归村民集体所有，这一点不容动摇。
  另一方面，由于农村劳动力转移的季节性特点，农村劳动力常随季节变化在城乡之间往返迁徙，这导致农村城镇化不彻底，农民无法享受到城市居民所具有的福利待遇。
  因此，有必要建立合理的关于农民工在土地承包过程中的转移和退出机制。
  毕竟， 承包地是农民工基本生活保障的最后一道防线。
  农地产权 “三权分置”改革，不仅需要保证土地的充分利用，而且不能让农民利益受到损害。
  这就需要合理的土地承包转移机制，同时要给农民提供稳定的就业空间和环境，使其平等地享受城市居民的基础公共服务。
  只有在这种前提下，集体才可以有偿地对土地进行回收，然后在充分尊重农民个人意愿的基础上在集体中进行再次的平均分配。
  (三) 解决好 “非农化”“非粮化”问题
  在承包经营权分离之后，规模较大的企业和农业合作社等新型农业企业更有可能获得农地的经营权。
  因此，获得农地经营权的企业可以堂而皇之的进驻农村， 这也是 “非农化”问题的隐患。
  对此，应当强化审核监督机制，防止涉农企业出现违规现象。
  对相关获得经营权转让经营主体的合法资格进行严格的审查，审查内容包括是否具有相关的农业生产经验，项目的生产是否与当地的农业生产条件相适应等，绝不能把企业和农民之间达成的简单的口头协议作为企业获得经营权的凭据。
  单独的经营权分离自承包经营权，因此有必要在承包人和经营者之间平衡好占有、使用和处置农地权利的利益。
  同时， 要防止农业用地 “非粮化”问题的发生。
  首先，签订长期有效的土地出让合同，这能够使经营者获得契约保障，可以增加经营者种植粮食的制度激励，激发其投资农业基础设施的动力。
  其次，需要加大购买农业生产机械的补助。
  政府财政可以适度补贴农地流转产生的相关费用，摊薄粮食生产成本费用，提高种粮生产效率。
  再次，需要对现行的农业直补模式做进一步改革。
  承包权和经营权分置后，由于经营主体和承包主体可能出现不一致的现象，为了让农业补贴真正发挥其惠农的作用，所以需要改革以前的人口补贴措施，把经营权登记状况作为给予农业补贴的依据。
  分离承包权与经营权的本质在于坚持土地使用的农业化， 从根本上遏制 “非农化”“非粮化”问题，就要保证农业补贴确实落到耕种土地的农民手中，要让真正踏实种植粮食的农民获益。
  (四)建立健全土地经营权流转市场及其配套设施
  通过建立土地流转市场等配套设施，农地承包经营的资金来源才能够得到保障。
  要构建相关评估机制对相关资产和抵押物进行评估，通过市场的方式进一步对土地租赁和转让市场进行完善。
  以农地承包经营权作为抵押进行融资的方式在现代化农业发展中扮演着重要角色，也是缓解农村经济融资难、融资贵等问题的重要手段和方法。
  建立土地流转市场离不开政府的政策扶持和配套服务，政府的政策扶持和配套服务能够更有效地推进农村产权价值的开发和利用。
  例如，建立政府授权的农村产权交易中心，建立良好的农村产权流通平台，制定相关的权益保护措施，在确权的前提之下建立产权档案库，从而保障相关责任主体的合法权益。
  这些在一些实践探索中已经取得成功的模式，一些地区已经在完善和进行相应的制度建设。
  未来要围绕建立土地流转市场进一步健全配套相关服务机制， 不断完善农地产权 “三权分置”制度。
  党国英:《论农村集体产权》， 《中国农村观察》
  黄韬:《和谐产权关系与农村集体产权制度分析》， 《经济社会体制比较》
  陈天宝:《中国农村集体产权制度创新研究》，博士学位论文， 中国农业大学 2005年。