text: 飞行标准管理的规范化探讨
  飞行标准管理是指,为确保航空运输服务安全和高效之目的,而对航空运输运行人的运行行为和其他参与人所实施的常规、持续监管的活动。
  1飞行标准管理的法治化探讨 李琦 (中国民航局航空安全技术中心) 飞行标准管理是指，为确保航空运输服务安全和高效之目的，而对航空运输运行人的运行行为和其他参与人所实施的常规、持续监管的活动。
  该监管活动主要通过运行合格审定、证照颁发、运行规范和标准的执行、行政检查、违法违规处理等手段，对参与航空运输活动的行政相对人(不仅包括公共航空运输企业还包括通用航空运输企业，不仅包括固定翼飞机，还包括直升机，不仅包括航空人员甚至还包括一般社会公众)实施行政管理。
  民航总局有关部门正在组织起草《民用航空飞行标准管理条例》(以下简称《飞标条例》)，目前条例草案已经公布，正征求社会公众的意见。
  这是民航行政机关对飞行标准实施法治化管理的一次积极的努力，必将极大地促进航空运行安全，提高民航依法行政的水平，同时也有利于行政相对人合法权益的保护。
  《飞标条例》的制定，社会关注度比较大，这就要求在立法过程中，严格按照《立法法》的规定，紧密结合民航行政执法的实际，使最终的条例达到合法、完善的境界，并具有较强的操作性，便利于民航行政管理的实施。
  为此，条例具体内容的设计可以重点从细化法律规定、落实国务院决定、突出运行安全、规范执法行为等四个方面加以考虑。
  一、细化法律规定 我国《立法法》第56条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
  行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。
  《立法法》对行政法规的要求是"根据"原则。
  "根据"原则意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律相抵触;同时，也表明只有法律对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定，否则就是于法无据。
  对行政机关制定规范要求"根据"，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。
  就民用航空飞行标准管理而言，我国《民用航空法》、《安全生产法》、《治安管理处罚法》等法律对飞行标准问题已经作了一些原则性的规定，《飞标条例》的任务就是进一步将这些原则性的规定予以细化，使之在民航行政管理实践中得以充分的实现。
  详言之，《民用航空法》对航空人员的范围、训练、证照管理，机组的构成、机长的职责，飞行管理，飞行必备文件的要求，公共航空运输企业，通用航空等均有原则性的规定。
  《安全生产法》对生产单位的安全责任制度建设，安全生产的资金投入等有较明确的原则性规定。
  《治安管理处罚法》也对妨害公共安全的行为做了原则性的处理规定。
  针对以上法律规定，《飞标条例》的任务就是细化法律规定，"细化"有以下几层意思: 1、必须严格执行法律的规定，避免于法无据 2行政法规的法律属性，决定了《飞标条例》必须严格执行法律的规定，其内容必须有法律的依据，不得无中生有，于法无据。
  例如，《治安管理处罚法》第34条规定，盗窃、破坏、擅自移动使用中的航空设施，或者强行进入航空器驾驶舱的，处十日以上十五日以下拘留。
  这里对航空器上使用手机的情况作了规定，处罚措施是五日以下拘留或者五百元以下罚款。
  《飞标条例》应当在这个幅度之内作细化，而不应当超出法律规定的处罚幅度。
  2、在法律范围之内，详细设计行为程序，区分不同条件 法律对某些事项作出了原则性的规定，《飞标条例》可以在法律规定的范围之内，详细设计行为程序，区分不同的条件。
  例如《民用航空法》第四十条规定，航空人员应当接受专门训练，经考核合格，取得国务院民用航空主管部门颁发的执照，方可担任其执照载明的工作。
  这只是一个原则性的规定，《飞标条例》可以据此详细规定训练、考试的内容、方式，申请执照的条件、程序、期限、费用，以及军转民、外籍驾驶员的执照申请等事项。
  3、切勿照搬照抄法律原文 《飞标条例》是对有关法律的执行、细化，因此法律已经有明确规定的，条例应当着重考虑分层次、分情况、分步骤予以细化，切勿照抄法律文本。
  例如，《民用航空法》第五章第二节对机长的权力、职责作出了非常详尽、具体的规定，《飞标条例》无需再就机长的法律地位问题重复规定。
  二、落实国务院决定 围绕从根本上解决过多、过滥的行政许可这个问题，民航行政机关在国务院统一部署下，根据《行政许可法》规定进行了行政审批制改革，放松规制、规范许可、兼顾公益与私益、保障公平竞争、提高行政效率、优化资源配置，民航行政审批制改革的成果就是，国务院以决定形式公布了77个民航行政许可项目。
  此次制定《飞标条例》的重要任务之一就是要将国务院以决定形式设定的涉及飞行标准的行政许可项目法治化，以行政法规的形式将民航行政审批制改革的成果确认下来。
  其中主要包括民用航空器维修单位，民用航空器维修人员资格，民用航空器驾驶员、领航员、飞机机械员、飞行通信员、飞行签派员合格，航空人员体检合格，中外公共航空运输承运人运行合格证，航空营运人运输危险品资格，民用直升机海上平台运行，商业非运输运营人、私用大型航空器运营人、航空器代管人运行合格证，民用航空器维修管理人员资格、民用航空器部件修理人员资格，国外(境外)民用航空器维修人员资格，民用航空器飞行教员、地面教员执照，民用航空器领航员、飞行机械员、飞行通信员教员合格证，民用航空器驾驶员Ⅱ、Ⅲ类运行，民用航空器外国驾驶员、领航员、飞行机械员、飞行通信员执照，飞行训练中心合格，民用航空器驾驶员学校，民用航空维修技术人员学校合格，飞行签派员训练机构，用于民用航空器驾驶员训练、考试或检查的飞机模拟机、飞行训练器鉴定，民用航空器特许飞行资格等。