text: 区县园区工业厂房的用地和开发路径
  产业园形式多样，根据UNIDO（United Nations Industrial Development Organization，联合国工业发展组织）产业园区指南（以下简称“UNIDO产业园指南”）,产业园区类型包括生态工业园区（EIPs）、经济特区（SEZs）、保税区（Bonded Area）、高新技术产业园（HTPs）及农业产业园（AIPs）等，其类型众多，难以穷举，本文从主导开发维度将产业园划分为三类，即政府主导模式、企业主导模式及政企合作模式。在生态文明理念指导下，新时代国土空间规划积极应对各类空间资源矛盾，并通过空间的开发、保护、置换和更新落实高质量发展要求。而以土地为核心资源要素的国土空间配置的科学性是提高我国经济发展质量、促进经济持续发展的重要保障。土地的稀缺性特征决定了伴随着城镇化水平的不断提高，未利用地的规模将越来越少，然而用地需求仍在不断产生。因此，庞大的城市存量空间作为国土空间规划中最广阔的蓝海，对其进行挖潜和城市更新势在必行。随着国土空间规划改革的不断推进，增量规划为主的城市建设模式正在逐渐被存量规划取代，“严控增量、盘活存量”已经成为当前实现高质量发展目标的核心手段。要提高城市建设用地开发和利用强度的合理程度,就要关注城市土地利用的挖潜。产业是城市发展的动力和基石，而工业用地作为承载城市生产功能的重要载体，是存量空间挖潜的关键对象。快速城镇化时期，地方政府以低地价甚至零地价招商引资谋求发展，城市空间结构随着用地快速扩张发生变化，同时由于产业规划与环境保护政策的更迭，再加上企业生命周期有限且缺少有效的退出机制，造成了工业用地占比高、利用粗放、布局不合理等一系列问题。随着新型城镇化建设的不断推进，推动城市内部低效工业用地二次整理开发，成为适应经济结构调整和优化国土空间开发保护格局的内在要求。当前国土空间规划编制实践中发现，大中小各级城市的工业用地比例均不低，且相比其他地类具有更大的潜力。近年来国务院相关部门陆续出台《要素市场化配置综合改革试点总体方案》、《产业用地政策实施工作指引》等一系列工业用地相关的政策实施指引文件，都提出要提高土地要素配置效率，深入解决存量工业用地的产出效益问题。如何在有限的土地资源上创造出更大价值，是当前国土空间规划改革背景下，地方政府提升空间治理效能的重要探索方向。低效工业用地评价识别与优化再开发路径研究，对系统实施国土空间规划、提升国土资源空间配置效率具有重要意义。但是现有研究主要集中在省市尺度的建设用地宏观、中观效率评价方面，很少细化到工业宗地的微观尺度，难以为构建合理有序的存量工业用地优化更新路径提供有效依据。同时，国内针对存量工业用地更新的研究总体呈现出“重理念、轻实操，重大城市、轻小城镇”的特征，或者偏重于理论建构，或者是对发生在一线大城市中心城区的案例进行探讨。由于大城市财政实力雄厚，政策机制较为完善，规则设计基础也较好，通常采取政府主导的低效土地回购再开发作为城市更新的主要模式。此类方法对于财政紧张、政策配套处于探索阶段的一般小城镇难以起到直接的指导作用。本研究尝试梳理归纳已有的低效工业用地再开发理论研究和实践经验，旨在构建具有广泛应用价值的区县存量工业用地绩效评价与优化路径，以期为各地正在开展的工业用地更新提供系统性的操作指导。工业用地在中国建设用地中占比仅次于住宅用地，比重高达20%。全国范围内， 在工业用地之上建造的各类产业园区超 过两万个，存量规模可观，如何盘活资 产，通过提升园区运营，助力中国制造 升级，反哺地方发展，正成为越来越多 的地方政府及投资人关注的领域。全球产业链重塑的背景下，制造业成为各国竞争焦点，推升工业地产成交在近年来稳步增长。2016-2021年间，全球 工业地产交易额复合年均增长约为 22.5%，已成为第三大资产交易类型。工业地产在中国房地产投资市场此前通常被视为利基资产的一种，以往成交金额在所有大宗成交中占比并不突出。但近三年来，以相关资产为标的的成交在不动产投资领域吸引了众多投资机构的 目光，投资活动日趋活跃。园区涉及形态多样，我们将工业地产定 义为具备生产制造功能的产业园区，此类园区早期多以车间、单层厂房为主，但随时代变革，正逐渐过渡至建筑形态更加多样、产业链更为完善的综合性园 区，产业结构也从产业聚集链及传统制 造业拓展至高端制造业及设计研发等更 靠近微笑曲线两端的功能。无论是早期的标准厂房还是定位更广的产业社区， 都在产业升级及投资追捧的当下也对园区运营方带来更多挑战。与传统的商办资产相比，产业地产涉及的土地及物业形态复杂，厘清产权关系、 各类行政及环评许可，是投资工业资产 的重中之重。本文将从工业用地及物业形态、产业升级及研发驱动、热门城市工业园以及投资关注四个方面解析中国工业市场现状及趋势机遇。土地作为一种特殊的资源，在空间生产和使用过程中总是表现出某种程度的稀缺性，因而土地资源配置中充斥着市场利益主体之间的博弈，同时还伴随着经济活动的组织结构变化。如就存量划拨工业用地转型来看，产权关系的调整既是土地资源在不同权利人——或称利益集团之间的交易，亦是在不同体制之间的转换。转型中伴随的相关政策及法律变化实际上是一种制度变革的过程；而土地权利相关者、市场和国家（由中央和地方政府所代表，下同）之间的利益博弈既是这一过程的推动因素，也必定会受制于当前的制度框架和博弈能力而达成某种均衡状态。制度经济学的分析思路极为综合，涉及到资源配置、制度变迁、产权及交易费用，以及结构层面的国家理论等多个视角。在新制度经济学的分析框架中，对代表国家利益的政府行为探讨是理解存量工业用地转型的内在机制的关键。根据诺斯构建的有关国家的新古典理论，国家最基本的目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，即在要素和产品市场上界定所有权结构，这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目标框架中降低交易费用，以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。据此演绎，在我国城市土地公有制的背景下，对存量工业用地转型有着以下两个逻辑过程：①政府自上而下的制度供给——定义土地权利——改变土地资源配置——实现政府发展目标和土地收益；②政府在既定制度下调整“游戏规则”——降低交易成本——促进土地资源的合理配置——在多方博弈中达成利益均衡。基于上述两点，可以建构如下解释框架。以制度经济学观点，缘于新旧制度转换的摩擦及滞后性，市场的不确定性和决策者的有限理性，交易费用存在于转型过程中的每个环节；制度-政策的宽松/收紧导致的交易费用的高低决定了转型是否发生、以及能否顺利推进。在交易费用的约束下，相关利益集团的逐利行动主要发生在“政策允许”及“政策未界定”的范畴内；在“政策禁止”范畴内谋利则风险极大，可能会付出高昂的成本。现实中，利益集团在权衡“投资——收益”，包括考量了制度红利以后，如果发现效益大于交易费用，资源优化配置的运作就会发生。在制度经济学的博弈模型中，政府既为一般的理性经济人，同时又是市场经济中的一个“例外角色”；相对于追逐经济利益最大化的市场主体，政府的作用、目标或行为动机是多元的，其行为准则建立在横向和纵向层面的综合权衡基础之上。横向层面，要对经济、社会、政治等目标做综合考量：除了适当攫取土地增值的经济利益外，还要维护社会公平和化解各种社会矛盾。例如，为了解决国企改革中的员工安置问题，政府需要让渡一部分土地增值给企业和员工。纵向层面，理性的决策还需要基于对城市短期利益和长期利益的权衡，或是为了 “保增长”，以及强调短期收益最大化而偏颇于房地产开发；或是注重于对产业发展的培育及就业岗位的提供，从而有利于经济的长期增长及持续性的财税收入。我国当前大力推进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求要素效率进一步提升。在“以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新”的背景下，城市大量低效存量工业用地的盘活无疑会成为重要内容。当前地方工业用地更新政策主要针对工业用地更新范围以及不同工改项目下更新主体、更新方式、地价计算等进行了规定。整体来看，工业用地更新强调提高土地使用效率、促进产业结构升级，同时注重工改带来的土地增值收益的分配。工改M1项目，由于土地增值空间较小，多鼓励原权属人自行开发。政策多以鼓励为主，对符合规划的改扩建往往不加收土地出让金；部分城市甚至出台政策放松工业厂房分割转让限制、实施财政奖补等。工改M0项目，自身特点决定了其存在巨大的土地增值空间。因此，当前政策从建设用房自持比例要求、转让分割限制、准入退出评估监管等方面进行限制封堵漏洞，避免项目房地产化，也牺牲了盈利性和灵活性。工改3.0项目，整体来看，对于增值空间较大的项目，多要求政府以政府收储加公开出让的方式运作；改扩建后变更土地性质的，往往要求补缴土地出让金；项目往往附带自持一定比例物业、配建一定比例公益设施等要求。整体来看，“工改工”（即M0、M1）项目的土地增值空间相对较小，但是产业导向最强，限制相对宽松，推进难度也最小；工改M0项目由于政策持续收紧，当前盈利难度大、运营要求高，市场热情不足；工改3.0项目土地用途更为灵活，收益确定性相对较强，但是项目资源相对有限。具体而言，政府将存量工业用地规划为综合用地，或是将产权模糊的划拨用地转变为产权清晰的出让用地，其目的既是为了获得土地收益，更是为了优化资源利用、促进经济社会的可持续发展，即实现帕累托改进。由于市场环境的变化及政府执政理念的更新，帕累托改进过程往往是曲折的，将会经历政策放松（资产流失）——政策收紧（资产沉淀） ——政策再次放松（兼顾多方利益） —— 政策调整（强化国家利益） ——政策规范化（重视制度建设）的不断试错和调整过程，最终达成符合市场规律的交易均衡，并实现制度化运作。土地作为特殊资源，在产权上既具有一般物品的共性，又具有自身的特征。土地产权的权能范畴十分宽泛，即使国家是土地所有者和初始权利的分配者，土地的产权界定和权利空间仍会存在一定的模糊性，因此总有一些产权不在政府当下的认知范围内——即遗留在“公共领域”。另一方面，产权是一组权利束，其中每一项权利的界定和落实都存在交易费用；因而即使是在已知的产权范畴内，国家对产权的界定和执法也仍取决于界定产权带来的边际收益和所付出的边际成本的比较。换言之，由于存在制度成本约束，尚难以对每一项产权都界定清楚，例如迄今景观眺望权就尚未被界定。由于现实中总会有一些模糊地带及未被明确界定的产权，所以一定程度的产权不完整是难以避免的。在我国土地公有制（国家所有和集体所有）的条件下，即便是企业和私人拥有土地产权（《物权法》所界定的各类“用益物权”），它也不可能是一种不受制约的权利；即使在实行土地私有制的国家，土地权利人也仍要服从规划管控及缴纳税赋。根据朱介鸣等的论述，土地产权与其他资产产权的不同之处在于：土地使用权和开发权受到土地规划的限制；土地出租及收益权会受到国家政策的限制；政府对个体可以强制性终结使用权或限制进行地块的交易。我国的国有划拨土地使用制度是对应于计划经济的一种制度安排，有其历史必然性；但相对于当今的市场经济环境，其产权安排则显得极为特殊。由于取得的无偿性，国家赋予其权利的范围也很狭窄，对土地使用及流转所规定的条件也堪称苛刻。此外，既使是改革开放后新制度下的出让工业用地，使用人的处置权利也是很有限的。因此可以说，在正式制度下，无论是划拨、还是出让形成的存量工业用地，其使用功能和产权转型均隐含着很高的交易成本。在过去的数十年中，或是为了降低交易费用，或是为了推进产业升级和经济转型，政府出台了诸多法规和政策，但迄今制度设计的法源及系统性、稳定性均存在较大不足。在存量工业用地转型中，特别是从缘自于计划经济的模糊产权向市场经济所需的清晰产权的转变，包含着功能转换、权利转移、政策调整及制度创新的过程；这些转变均与一定的交易费用相联系，在实践中不可能一蹴而就，相关的制度改革亦是渐进式的。对此可以运用经济学理论加以解释。新兴古典经济学在制度经济学的基础上一以贯之地发展了交易费用理论，并将交易费用分为内生交易费用和外生交易费用。例如，政府在进行土地收储时所付出的议价成本、工业用地协议出让导致的腐败和寻租现象等社会成本，均属于内生交易费用的范畴；而制度创新、实施、监督的成本则属于外生交易费用，两者之间呈现此消彼长关系。在外生交易费用的曲线弹性小于内生交易费用的情况下，存在着推动产权不断明晰化的动因。如图3所示，当C外3+C内3<C外2+C内2<C外1+C内1时，就有了持续推动转型从P1演进到P3的动因及动能。工业用地及物业形态产业地产对应城市建设用地的M类土地，即工业用地。在环保要求趋于严格的背景下，M1地块（对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地）已成为核心城市最主要的新增供地形态。而对土地更加有效集约利用的要求，也使开发建设成本持续上升。反过来，当明确界定划拨工业用地产权所需付出的交易费用（如土地收储后招拍挂） 大于保持模糊产权下的非正式转型的机会成本及未来契约风险成本时，基于非正式交易的转型将会先于正式的制度化转型。新兴古典产权理论认为，由于界定产权的外生交易费用和产权界定不清引起的内生交易费用之间存在不可兼顾的两难冲突，所以产权并不是越明晰越好；在一定条件下，产权的模糊设定往往要比清晰界定的产权更有效率。这也解释了在既定的经济社会发展背景下，制度变革和权利界定往往采用渐进方式，而不是直接跨越至终极的理想状态。也就是说，既要降低交易费用，又要不断权衡制度成本和完善制度设计；既要做到有法可依、执法必严，又要为行政决策留有一定的弹性空间，从而使转型从“可行”向“较优”而不断嬗变。县区园区本质上是一种公共服务产品，我们开发商最大的客户是地方政府，最重要的关系是政企博弈。政府这个大客户非常理性且有很多要求，它对某一个具体的产业园区是没有兴趣的，它真正要的是园区所承载的产业集聚、新增税收、开工速度、产品形象、产业层次等等，而且随着领导的变化，要求是会变的，但却是不可逆的，只会不断的提高。因此，园区开发商要有很强的应对政府的能力，前期找政府拿地、拿政策是绕不开的。签约之前政府求你的时候，你是很强势的，一旦签约你立马就变乙方了。从拿地到办各种手续，再到二期拿地，几百个环节，都得政府同意。协议2平方公里，给你1000亩后政府不给了，协议也不好使。拿地的时候可以跟政府讲概念、故事、产业储备，IP、咨询公司、PPT，其实政府最后要税收，前面都是过程。实际上和政府不用讲太多这些东西，带着政府去看，你实际做过什么，政府一眼就明白。你想用还不确定的东西去要确定的定向扶持政策可能性不大，必须要让政府看到实实在在的投资强度，以及税收、就业、产业集聚的明确数据测算，才有机会和政府平等的对价。有的时候还需要转变政府领导的观念，也不能百分之百的顺从。领导都喜欢高大上、什么热点要什么，量子、物联网、石墨烯、区块链、芯片、机器人、总部经济、工业上楼，什么概念火就要什么，甚至脱离当地的真实资源、需求和承载力。但事实上，像人工智能企业，全国几千家里面没几家企业挣钱的，没利润又没税收，都是过眼烟云，来了有什么用呢。所以对于政府这个客户，既要高效服务于它，某种程度上还要和它“博弈”——和政府谈判一定是帮助区域解决问题的，获得正向双赢的发展，否则只是喝酒搞关系是不可能长远的。产业园区永远不可能实现完全市场化。产业园区开发商真正要做的，是通过公司化与市场化的方式，体现政府产业规划和区域发展的意志。最优质的产业资源和政策资源都在地方政府手中，大型实业企业进入任何一个区域，一定是先和政府谈，再由政府对接落地载体。但政府也需要载体实现产业集聚和产业规划的落地，谁能从政府手中争取到这些产业资源和政策资源的落地，谁就有机会成为赢家。而地方政府最大的痛点，是区域发展没有主题，没有观感，没有兴奋点，产业园区开发商的机会就是解决政府的这些痛点。政府官员是有任期的，但每一任政府对产业、就业、税收的诉求是不变的，产业园区开发商的核心竞争力，就体现在让政府在这几方面一直需要你，总能搞出一些锦上添花的新鲜感来。县区园区的选址非常重要，一定要选能做成的城市。产业园区的土地只有两种，一种是对的，一种是错的，作为县区园区开发商，把对的做好就行了，错的就别要，不要勉勉强强赶鸭子上架，你想把错的做成对的，太难了，付出的成本往往也得不偿失。现在的长三角，土地非常稀缺，政府契约性强，企业集群性强，产业特征鲜明，生产载体需求旺盛，那就一定有产业地产的机会，想做差都不容易。所以建议产业园区开发商在选址上还是更多采取保守策略，你所选定的城市和区位，一定是稍微下点力气就能做好的，要是费很大劲去做，还不如不做。做县区园区，大家都会发现一个有趣的现象，政府越难谈的地方，市场越好，政府越好谈的地方，市场越差，这两个因素之间呈现一种反向相关的关系。好的市场区域特点非常鲜明，这里的庙堂普遍“手长”，江湖普遍“水深”，地方政府对涉及地方经济发展要素资源的掌控意愿强烈，执着的追求亩产绩效，对招商对象的要求标准近乎苛刻，眼界之高冠绝全国，行业流行的各种补充现金流“技巧”的发挥空间极小。这种市场前期攻克下来是很难的，像打仗攻城一样，一将功成万骨枯，要死几批人，炸开城墙冲进去的。这种地方打个比方的话，有点像榴莲，外面看起来不好看，还扎手，但是真进去了发现肉质鲜美，大快朵颐。因此我们做园区就要不惜一切代价去寻找这种“榴莲型”区域，而且要在这种区域内深耕，尽可能的多做项目，因为这种市场一定容量大、客户多而且土地资源的稀缺，也能够产生足够的“同城联动招商”效果，容易做出标杆项目。县区园区就像是古代骑兵过峡谷，大兵团反而不适合过去，往往要排成单线，人衔枚马裹蹄，轻装上阵、快速穿行，是限时的竞赛，否则越拖路会越窄。开工周期、合同约束都来了，这就是个玩倒计时的游戏。所以需要一批精干，意志坚决，能够执行到底的人，在“过峡谷”时应该秉承“小批量，多批次，快反应，长周期”的节奏策略，因为客户是做产业的，产业瞬息万变，这就要求园区开发者发现市场变化能迅速调整，实现产品的不断迭代与升级，满足不同批次客户的需求。做任何一个园区，都是以实现产业转型与产业集聚为前提，与政府进行合法、合规、合情、合理的对价，获取相应的产业与政策资源支持，以及在此基础上完成自己市场化的商业模式、盈利模式构建。所以，很多县区园区的产品看起来是很容易复制的，但背后真正的交易模式却难以复制。我们有时候去看县区园区项目，不仅要看产品，看企业，更要想办法探究背后真实的交易模式，其核心是和政府间的博弈与合作模式，交易模式确定了，下面做事才会水到渠成。从运营角度看，县区园区工业厂房的运营管理与住宅地产项目中管理截然不同，不仅涉及物业，还涵盖商业与产业，简而言之产业园区运营必须做到物业、商业与产业“三业”并举。物业管理物业是产业园最基础的管理，为入园企业提供基本保障。除常规四保一服务外，即保安、保洁、保绿、保修、客服中心，还延伸至行业性管理措施，尤其对于一些专业性特别强的园区，如医药产业园、环保产业园及化工产业园等，其对三废处置排放、安全都有严格的管理要求。考虑到园区物业管理的复杂性及专业性，且园区培育期间入住率不足等因素，一般在开始运营前几年或者约定达到目标入住率之前，园区开发主体对物管单位进行物业补贴，随着入住率的提升，补贴逐年减少直到达到入住率达标或者在约定补贴年限届满时为止。商业配套园区商业配套涉及餐饮、银行、住宿等设施。较大规模产业园或者产业新城还会配备酒吧、书店、影院等商务和文化配套设施。商业配套为入园企业提供“福利”，让入园企业不仅享有基本保障-物业管理，还享受高质量生活。但是，并非所有的园区都要一应俱全，要考虑园区体量及周边配套等协调统筹，尤其对于体量较小的园区，尽量把有限的土地发挥到最大功效，毕竟园区是用来生产，尽量与周边现有商业配套互补，实现资源共享，避免资源浪费。本文案例产业园推进过程中，实施单位特意强调这点，考虑到当地现存的人才公寓较为充裕，距拟开发产业园区不远，故决定剔除拟配建人才公寓，改为修建酒店等当地缺乏的商业配套，笔者认为是非常务实的一种做法。产业运营园区产业运营是一个相对深层次服务内容，通常包含创业孵化、公共服务平台搭建、园区公共关系建设，以及园区内生发展等。创业孵化：出于国家自主创新和缓解社会就业压力的需要，政府在大力提倡和鼓励国人自我创业，而园区孵化器是培育企业发展的“苗圃”，针对园区内创业人群的经营需求，提供全面的孵化服务，是产业园筹划和推行的重点工作。园区公共服务平台：相较于创业孵化，服务平台不仅提供针对初创企业的孵化服务，而且向成长型和成熟性企业提供全面深入的催化服务，即通常所说的“孵化器+加速器”的模式。公共服务平台是产业园区产业运营的最核心内容。园区公共关系建设：在园区建设经营中不可避免地与政府、行业机构和相关社会团体产生工作往来和业务联系，即园区的公共关系工作。在这些公共关系中，涉及园区产业运营的公共关系很多，如工商、税务、人事、科技、文化、信息化等各政府职能部门，广播台、电视台、门户网站等文化宣传部门，以及金融、财务、法律、知识产权、技术转移、管理咨询等各领域的中介服务机构，这些公共关系都需要园区产业运营部门进行维系。在产业园运营管理工作中，园区公共关系建设是重中之重的任务。园区内生发展：指通过园区的产业运营和开展各项增值服务工作，为园区自身形成一种“投入且产出”的经济回报方式，从而使园区运营业务形成良性循环，构建产业园可持续发展模式。如为入园企业提供营销策划和产品推广服务，并获得销售回报。直接注资有潜力的创业企业获得股权增值收益。2016年以来，在贯彻落实原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》文件精神和相关要求的基础上，各省市结合工业用地现状特点，提出了不同的低效工业用地再开发实施方法。在具体实践中，大部分省市采取同一种方法明确城镇低效工业用地再开发潜力，即依托城镇低效用地专项调查结果进行识别摸底：根据全国土地调查成果开展存量建设用地调查，掌握城镇低效用地数量、分布、产业类型等相关信息，并将拟列入改造开发范围的用地标注在遥感影像图和规划图上，建立低效用地数据库。在低效工业用地再开发的组织方式上，各地略有差异，但总体上都可以分为政府主导再开发、原土地权利人自主再开发、市场主体参与再开发等三种主要类型。各省市低效用地再开发的政策指引已经陆续出台，但具体到区县一级，低效工业用地整治提升工作普遍面临一系列难点，主要包括：低效工业用地再开发范围认定不够全面，存量工业用地可挖掘潜力内涵有待更新；低效用地识别工作尚未形成从政策指引到操作指南的一体化实施框架，各地标准不一，且由于涉及部门较多，统计资料收集、调查工作须耗费大量人力财力；由于融资困难、经济效益预期较低等原因，市场主体参与部分地块的改造提升、土地置换意愿不强；原土地使用权人对土地价值的增值预期较高，导致政府土地收储资金需求较大，可能超出地方财政的承受能力范围；相关法规政策不够完善，整治提升、后续管理等地方化的实施保障机制策略探索较少。涉及工业园区和工业用地管理的职能部门主要有自资、经信、发改和商委等，各部门的管控侧重点不同，但管理权限存在交叉，有必要在新一轮存量优化更新中加强融合衔接，实现决策落实的顺畅可控。针对当前许多区县新增建设用地指标紧缺，过去快速推进开发区和示范园区建设模式难以为继且存量更新政策基础接近为零的现状，本研究从全域层面统筹规划工业用地布局、核算多情景更新经济成本，构建了面向实施的全流程工业用地优化更新策略框架。用地更新方案划定：以宏观绩效研判和微观低效类型识别结果为基础，从全域优化平衡出发，确立“保总量、促集聚、提质量”三条基本原则。因地制宜配套完善工业用地更新相应的政策机制，探索多情景工业用地更新方案，与现行规划和“三线”进行校核，完成更新成本与经济收益核算并评估规划实施可行性。微观低效类型识别：以地方经信、发改等政府部门提供的企业调查数据为基础，结合区域特点和数据可获得性，识别各企业的低效类型，通过POI爬取等方法将低效企业名录与各工业园区用地调查数据空间匹配，明确需要加强监管和拟腾退的主要对象企业，为后续工业用地更新提效和分类引导指明方向。宏观总体绩效研判：以第三次全国国土调查（简称“三调”）的用地数据为基础，从五个准则维度选取适宜指标，对区县全域现状工业用地利用绩效进行综合评价。对比同市其他区县或全国水平形成宏观战略研判，再对不同规模级别的工业用地集约程度分类评估，将低效浪费、布局不合理的园区确定为更新优化重点地区。工业用地规模分级不同规模级别的存量工业用地利用绩效客观上存在一定的差别，高级别的工业园区面积一般更大，且由于准入门槛更高、配套设施更完善、政策鼓励更多，单位土地产出明显高于低级别工业园区。为了能够从全域统筹平衡的角度针对性地提出用地更新方案，有必要在全域宏观研判的基础上进行分类评价。参考上海、苏州等地的产业用地更新实践，并依据全国各级产业园区现状规模分布情况，可以将区县存量工业用地划分为产业基地、产业社区、工业区块三级体系。产业基地指位于区县所属经开区或高新区管辖范围内的大型产业园区或工业集聚区，一般集中占地规模大于4km 2。产业社区指位于产业基地外部，市级及以上的产业园区或工业集聚区,一般占地规模大于1km 2。工业区块指位于产业基地和产业社区外部，市级以下的产业园区和其他零散分布的工业用地。从实际情况看，大多数地方的工业用地产出效率为产业基地最高，产业社区次之，工业区块最低。当前资源紧约束背景下，城镇开发边界内的产业基地和产业社区的总体管控原则应以重点发展和优化提升为主，边界外的工业区块应以清理迁移和整治提升为主。微观低效企业用地类型识别对微观地块层面的企业低效用地进行识别分类，其目的是摸清家底，充分挖掘低效工业用地再开发潜力，同时便于相关部门对不同类型企业进行分阶段、针对性管理。目前规划实操中低效用地潜力测算一般直接采用行政管理部门的专项调查评估数据，但由于涉及多方利益，各地方提交的低效地清单往往数量、规模均较少。科学合理且简单易行的评价指标体系是工业企业集约利用和高质量发展评价的基础。为了避免专项调查结果不准和提高成果针对性，本研究将既往低效用地识别研究的综合打分评价简化为单因素集成评价低效识别法。工业企业的低效识别可以分为绿色、效率、质量、公平、安全5个基本维度：生态红线内的工业企业应当逐渐清退或置换，同时环境影响评价（简称“环评”）可以通过定性定量分析预测企业对环境的影响，因此侵占生态红线或未验收通过环评的工业企业均认定为绿色维度的低效企业；工业企业的经营效率对其未来市场规模扩张、解决就业能力以及地方社会整体发展均有重要影响。地均产值是衡量企业资源利用效率高低的基础数据，企业的长期高质量发展很大程度上需要得益于地方产业政策的培育与扶持，非主导产业且经营水平不佳的工业企业为了节约固定成本往往难以充分集约利用土地；地均税收既可以直接体现工业企业承担社会责任和义务的能力，也间接反映了工业企业利用土地资源开展生产经营活动的并为此付出代价的公平程度；安全评价（简称“安评”）的目的是在建立必要的安全措施前，掌握系统内可能的危险种类、危险程度和危险后果，并提出有效的危险控制措施，因此企业是否完成并验收通过安评是安全维度的关键指标。在各工业园区企业数据的单项指标基础上建立5层关联的递推判别逻辑，逐层筛选出绿色不足、效率不高、质量不佳、公平不够和安全预警型等五类低效企业，再通过空间匹配对应到具体低效工业地块。具体低效企业分类和判别逻辑可根据地方实际进行相应调整。宏观工业用地绩效研判对宏观全域层面和三级工业用地利用绩效分别进行研判，其目的是通过多维因子画像的方式直观把握城市整体工业用地效率现状，了解各产业基地和产业社区的相对优势及短板，从而统筹平衡区县工业用地布局，更有效地指导工业用地腾退迁移工作。综合现有理论研究和规划实践的工业用地评价方法，构建经济高效、用地集约、宜业宜达、协同创新、生态低耗等5个准则维度的指标体系。每个准则层下遴选3个以上具有代表性的指标。“+”的数量表示指标的重要程度，重要性越高意味着对于用地绩效评价的权重越大，越应优先重点考虑。如果需要赋予各准则的指标具体权重进而计算某个产业基地或产业社区的绩效综合得分，可以采用德尔斐法、层次分析法（AHP）、熵权法等方法。需要指出的是，过度的降维或无量纲处理可能会抹去重要的原始属性，结合多维定量指标形成的定性判断有时候可能比指标综合测算结果更为直观且有效。因此，本研究重点聚焦宏观绩效评价逻辑以及评价结果在工业用地优化更新系统框架中的应用，而尽量简化权重计算等技术过程，使其更能适应区县存量用地再开发的实际应用需求。已建城镇低效工业用地是存量工业用地可挖掘潜力最主要的部分。2015年，原国土资源部提出，低效工业用地是“现状投入产出强度、容积率、建筑密度、产业类型、生产运行状况等未达到产业和城镇发展需求，但仍有较大调整利用空间的非闲置用地”。目前学界对低效工业用地的科学内涵仍未有全面统一的界定，但总体上可以分为产业导向、外在表现、产出效益、利用强度、环保能耗等多个维度。低效工业用地认定应反映多部门综合管理的特征，包括闲置关停型低效、开发利用型低效、投入产出型低效、产业导向型低效、合同约定型低效、用途配置型低效6个角度；基于节地原则将低效工业用地内涵归纳为土地产出效率不高、工业用地利用率低下和社会服务功能不足3个方面。国外与低效工业用地类同的概念为棕地（brown field），两者具有以下四方面相近特征：（1）外在形式上，过去开发过但目前处于闲置、遗弃或停工待建状态；（2）经济效益上，产能低下或者不符合区域主导产业发展要求，企业总产值、利润额、纳税额等指标未达到合同约定要求；（3）空间效益上，布局粗放散乱，厂房建筑密度、容积率、固定资产投资等土地利用强度指标低；（4）环境效益上，高能耗、高污染、高风险，不符合相关部门规定。批而未供和闲置用地成为土地利用计划“增存挂钩”中的存量，以及农村集体经营性建设用地入市法律障碍的扫除，延展了存量工业用地可挖掘潜力的空间内涵。2018年《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》提出，把批而未供和闲置土地作为存量指标进行测算，减少对上述两类用地多的地区的新增用地安排，并视用地处置任务完成情况进行下一年度指标奖励和核减。过去学界和规划界往往将低效用地再开发与“三旧改造”、“城市更新”联系起来，讨论对象一般局限于已建存量工业用地的绩效评价和低效识别，而对未供未建用地关注不足。此外，2021年《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出，规模较大、工业化程度高的项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向城镇开发边界内集聚。很长一段时间内，对城镇开发边界外用地的管控不足导致了大量农村集体经营性建设用地的分散化粗放发展。在建设用地指标普遍透支情况下，小城镇必须探索一种更加紧凑高效的城乡工业空间重构模式。但国家和省市层面要求的存量低效用地调查和再开发指导意见大多以城镇用地为主要对象，针对农村地区存量工业用地的研究也较少，很多区县对农村集体所有的低效工业用地再开发政策指引始终缺位。本文对工业用地全生命周期的各环节进行一一审视，将批地、供地、建设全流程中的所有非高质量产业空间纳入存量工业用地可挖掘潜力范畴，共包括批而未供工业用地、供而未建工业用地、城镇低效工业用地和农村低效工业用地等四大类。依据三级工业用地规模体系和五类低效用地分布特征，采取多种路径更新盘活，实现提质增效。（1）产业基地和产业社区低效工业用地以就地更新为主，保留高效企业，通过微改造逐步完善园区内的配套设施，重点加强批而未用土地监管，挖潜存量指标。产业基地的地均效率目标应高于产业社区，可以通过“工改工”与“工改商”“工改公”相结合的方式，退二进三，促进产业结构调整和产城融合。（2）工业集聚区的工业区块优先“工改工”，退二优二，促进产业转型升级。有序推进园区整合和产业迁移，或取缔园区，逐步将产业转移至符合条件的产业社区，腾退建设用地指标。低效企业用地更新提效方式与产业社区方式基本相同，但地均效率目标可以略低于产业社区。（3）零散农村工业区块近期以综合整治为主，中远期结合发展需要调整为收储发展区，转变用地功能。侵占生态红线和耕地红线的农村工业用地优先退出，其他地区根据政策逐渐退出。五类低效企业用地中，绿色不足型企业，位于永久性生态保护区域内的部分需严格落实相关管控要求，刚性管控要素超过总面积50%的企业用地复垦复绿；效率不高型企业，以局部改造和部分拆除重建为主，促进企业的扩容升级，重工业企业不建议一味提高土地开发强度，轻工业可以选择性地进行工业上楼；质量不佳型企业，引导企业利用现有土地、厂房或通过淘汰落后产能腾出空间开展技术改造，或者为其他高新技术企业、规模以上工业企业等优质企业提供腾挪发展空间；公平不够型企业，注重鼓励引导和差别化管理，深化企业分类结果运用，根据企业对地方财政的贡献高低实行差别化的城镇土地使用税减免方式，为地均税收提升显著的项目优先提供用地空间；安全预警型企业，通过建立规范的制度环境，严格按照国家或行业标准进行安全评估，对存在安全风险的企业责令整改或强制退出。工业分散化空间模式存在不经济和不可持续等缺陷，产业地理空间的专业化与集中化有利于区域经济的发展和区域竞争力的提升。但在具体实践中，单一的“工业向园区集中”目标对产业空间优化重构的统筹引导存在明显不足，且高度集中的空间模式在大量区县的具体操作中难以实施，各地方必须在承认现状部分合理的基础上寻求更为现实的优化策略。在“保总量、促集聚、提质量”的基本原则指导下，区县全域工业用地可能的统筹优化模式可以分为“大集中”、“小集聚”、“小集聚+园区适度整合”3种。根据规划期各项预期性指标可以对各模式的经济成本分别进行核算，在此基础上结合各地社会经济基础进行方案遴选。本文研究对比探讨三种区县工业用地更新方案，是为了在短期经济代价和长期社会发展效益间取得平衡。（1）“大集中”模式，腾退主要工业集聚区外的所有工业区块，全部并入产业基地。该模式短期用地腾退经济成本巨大，现阶段区县地方财政难以支撑，且可能面临乡镇发展动力不足和失业率上升等问题。（2）“小集聚”模式，整合零散分布的农村工业区块，就近迁入所属镇街的产业基地或产业社区，同一工业集聚区内的多个地块小块并入大块，适度集聚。该模式在现状基础上用地腾退规模较小，实施经济社会成本低，但由于全域产业布局仍较分散，地均产值和地均税收等指标很可能难以达到规划预期。（3）“小集聚+园区适度整合”模式，产业基地周边的小型工业区块全部搬迁，整合并入产业基地，腾退部分零散城镇和农村工业区块，就近并入产业社区。该模式平衡了前两种方案的优势和劣势，通过腾退和新增用地的动态平衡兼顾了规划可实施性和长远发展利益，是大多数区县可采取的较优方案。供前管理阶段：优化用地审批流程，严格工业用地准入门槛，明确项目建设、物业自持要求、履约保证金监管规则、企业违约责任等条款，签订相关履约协议书。试行弹性年限出让，充分考虑市场需求和工业企业寿命周期普遍较短的特点，借鉴先进地区经验，设立首租期，期满并符合续租条件允许续租，一般工业项目类出让年限原则上不超过20年。供后监管阶段：推进包含出让合同管理、产业用地开竣工监管、建设达产等指标履约情况评估等管理内容的全生命周期监管系统信息平台建设。加强动态监督和全过程管理，进行年度项目评价和违约情况处置。项目引进部门牵头，对企业履约情况进行监管，每年开展对上一年度的项目履约审查评价。对违反履约协议承诺的项目，根据违约情形由各项目引进部门及自然资源局提出缴纳违约金、收回土地使用权及构建筑物等处置意见。权益退出阶段：结合绩效评价结果，探索多样化用地退出方式。充分考虑企业利益，探索如政府回购、置换转移、转型提容等差别化土地盘活政策。存量盘活企业可根据项目绩效评估情况，上报区县政府集体决策确定增容土地价款的收取比例。强化项目土地使用权强制退出，对绩效指标不符合出让合同约定要求的项目，依据出让合同追究受让人违约责任，直至收回土地使用权。盘活存量土地资源，尤其是低效工业用地的优化再开发和高效利用，是统筹优化国土空间开发保护格局、促进经济可持续高质量发展的重要途径，是新时期转型发展的必然选择。本研究从地方实践经验出发，延展了新时代存量工业用地可挖掘潜力的内涵，提出了基于三调数据和地方企业调查数据的工业用地评价指标体系，实现对区县工业用地的宏观绩效研判与微观低效特征识别。在此基础上，提出多情景的工业用地更新策略，以期为广泛开展的区县一级工业用地更新提供更现实、可操作的借鉴。需要指出的是，本研究虽然构建了结合宏观和微观尺度的存量工业用地优化再开发全流程系统框架，避免了既往研究只聚焦于低效工业用地再利用某一环节、某一类型的碎片化局限，但对于现有存量产业空间的运行机理及动态演变规律，尤其是对低效用地产生的机制尚未进行深入的探讨。此外，实现工业用地的提质增效和长远可持续发展，必须依托城乡规划学、经济学、管理学、地理学、社会学等多学科融合的理论与方法，从而促进多元目标的有机协同，这都需要在后续研究中进一步补充完善。