text: 一、问题的提出党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出构建符合“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律的审判权运行机制。党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次提出完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责；同时强调应实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。全面推进依法治国是举国上下的一致共识，为了实现这一既定治国方略，一个重方面即是解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，进而构建一个合理的、去司法行政化的审判体制，使司法管理既富有效率，又有助于实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。
  毋庸置疑，在给定的目标约束条件下，如何改革以“院、庭长层层把关、审判委员会（以下简称审委会）讨论”为主特征的审判权运行机制，成为依法治国语境下健全司法权力运行机制的关键。尤其是，传统上被学界普遍批评的所谓从根本上违反“让审判者裁判、由裁判者负责”的审委会判案机制成为改革的重点所在。具言之，审委会制度萌芽于上世纪30年代由于当时司法人员较少、司法资源相当匮乏，对于一些疑难、复杂和重大的案件，法庭难以做出裁判。1932年中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定，县以上裁判部组织裁判委员会（审委会的前身）。，正式形成于1954年。当时《人民法院组织法》规定在我国各级法院内部设立审委会，作为对审判工作的集体领导形式。1979年《人民法院组织法》（2006年修改）进一步规定，审委会实行民主集中制，其任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。2010年最高人民法院《关于改革和完善人民法院审委会制度的实施意见》第3条指出，审委会是人民法院的最高审判组织，在总结审判经验，审理疑难、复杂、重大案件中具有重的作用。
  不可否认，审委会作为当下中国法院制度体系中一个颇具中国特色的司法制度，在法院审判工作中曾经和现在都扮演着重的角色，具有举足轻重的地位。然而，自上世纪80年代开始，法院内部针对审委会讨论刑事案件存在问题——基层法院把关不严，甚至作出错误决定；讨论案件时凭直观判断多，从理论上探讨少；讨论认定案件事实时，笼统研究多，具体分析少等——强调审委会应认真履行职责，切实起到审批案件的把关作用，保证办案质量。与此同时，学界也开始关注审判独立与体制改革，指出审委会作为“不出台”的“审判组织”，不仅严重违背了以事实为依据，以法律为准绳的原则和合议制原则，而且破坏了诉讼程序的连续性和完整性，成为审判组织的一大障碍1，因此应将案件的决定权下放给审判组织，其职能应回归于监督本位。
  晚近以来，随着司法与国际接轨流行“号角”的吹响，以及司法制度改革不断向纵深推进，学界对审委会制度提出更多的质疑、批评和建议。主观点有废除说和改革说。持废除说者又分为审判职能废除说和概括废除说。审判职能废除说认为，审委会对案件的决定与实际审理过程相脱节，“审而不判、判案不审”，这是对我国法律规定的公开原则的公然违反。但鉴于目前的现实情况应限制审委会行使审判权，改革其工作方式，可以考虑经过5-10年，在法官制度和相关审判制度较为成熟的情况下，最终取消审委会的审判职能2。
  概括废除说认为，审委会定案机制有违于完善主审法官、合议庭办案责任制，推动建立权责明确、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权运行机制，且不符合国际惯例及影响司法独立。但是，并未严格区分审委会的审判职能和监督职能，且缺乏对实践中审委会运作情况进行实证分析等，而是笼统从文化论，规范论或组织结构—功能论理论视角，主张审委会是一种反法律、反司法的制度，是一种得不偿失、弊大于利的制度安排，也是一种应该废除的制度3。
  近年来，随着社会上求改革审委会的唿声越来越多，法院系统因此面临的外部压力越来越大。相对学界而言，法院和多数法官认为，审委会确有诸多弊端，如行政化色彩浓厚、议事规则不透明、权责不明晰等，理应加以改革，但鉴于目前缺乏降低法院及法官职业风险机制而不应取消6。最高人民法院在不同场合均承认审委会制度存在诸多问题，并且肯定了改革审委会的必性。各级人民法院也采取了多种改革措施，如安徽省开展庭审经历活动；广东省推行审委会委员回避制度；吉林长春中院打破行政领导对审委会的垄断，任用一线资深法官担任审委会委员；浙江宁波江北区法院邀请检察机关派员列席审委会以增强监督实效7；海口中院审委会内设刑事民事两个专业委员会，“刑民分家”拉升审委会评案质效8；尤其是，贵定法院率先改革，明确审委会职责是指导监督审判工作，不讨论个案，把审委会从以往讨论个案的具体事务中解放出来，将精力放在审判经验的总结推广和裁判尺度的统一，把审判权还于合议庭9。
  但是也产生一定问题。各地法院改革不仅存在各行其是的情况，甚至个别改革尝试突破了人民组织法的相关规定。实际上，无论是废除说抑或改革说，争论焦点主是审委会的定案机制。前者过于注重从法理角度论证废除审委会定案机制的应然性，但脱离于我国法院系统的司法运行环境、基础条件和实践特色；后者虽然主张对其进行改革，但改革措施缺乏顶层设计，多呈现治标不治本态势，难以有效破解司法行政化难题。为此，如何改革审委会制度，使其符合“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律运行机制就显得尤为必了。
  二、改革的理论基础及模式设计司法改革成为当下法院系统去行政化的主题词。然而，这绝非等同于经济改革和行政管理制度改革。虽然审委会制度存在诸多缺陷，但如果以此为据建议将其立即废除并不可取。审委会作为我国司法特有的决策机制和工作模式，已构成中国特色社会主义司法制度的重组成部分。因此，审委会改革不能脱离中国司法实践而盲目推进。理论是实践的指南。实际上，改革和完善而非取消审委会制度也存有相关理论的支持，主包括情境理性理论、群体决策理论和职能归位论等，笔者认为，应以这些理论为基础设计改革的模式。
  维克托·尼认为，情境理性是行动者的行动选择，受到嵌入于制度环境的成本与收益计算的影响，并非经济学语境下的行动选择完全理性10。该观点认为，社会学语境下，人的理性与选择必须从特定的社会、历史时代制度框架下去理解。在马克思关于资本主义社会的分析中，制度架构也是分析工人行动取向的重因素。基于上述观点，我们在分析审委会运行机制及其发展方向时不应不加区别地完全接受其他国家的范式，应符合目前我国的文化观念、制度架构，尤其是典型的科层型司法特点。
  与此同时，在司法过程中，法律并非司法裁判的终极标准，法律效果与政治效果、社会效果的统一方为司法裁判的应然状态。虽然法院或法官的角色是居中裁判者，却深深嵌入于复杂的权力关系和社会关系之中。现实并不存在纯粹的法律逻辑，目前司法遵循的是一个实用主义的逻辑，即以化解具体的纠纷、解决实际问题为目标11。这些都影响审委会的职能定位，以及与合议庭的关系界定等重大问题。
  此外，在基层法院，审委会还担当起集体防范的任务12，这些都是西方国家所没有碰到的问题。在职能定位上，审委会除了审判案件，担起统一法律适用的重职能外，还面对一些敏感、重大社会影响的案件，为合议庭提供“庇护”。与合议庭的关系上，在目前仍存在“相信权力，轻信法律”、“权力是权威的保障”的情况下，不宜采取“口口”型架构，应以“品”字型架构较宜。其他改革与完善的路径也应在此原则下拓展。
  群体决策是建立在个体决策基础之上，为应对日益复杂的重大问题而产生的一种决策方式。群体决策通过个体间的联合来实现更优化的决策，而且它不是个体决策简单的相加和平均，而有其自身优势。与个体决策相比，群体决策提供的信息、方案比较丰富，具有“增效”作用，在易出错时也有更多的检验和矫正机制13，因此被广泛应用。但是群体决策也存在须克服效率低下的问题。审委会讨论案件的实质是在法律规范框架内进行判断与决策的行为，遵循群体决策行为的基本规律，故应考虑群体决策的绩效因素，如决策目标、群体规模、群体意识、决策能力、决策时间、交互方式、集结规则等。无疑这些因素是新形势下审委会改革的理论基础。
  具体而言，较之合议庭，审委会决策有利于集中法院的优势司法资源，以讨论决定重大、疑难、复杂案件。这对于提高司法公信力，增强司法权威具有重意义。但是这种决策目标存在模煳之处——何为重大、疑难、复杂案件，不仅缺乏界定的基准，对此判断的主体也不够清晰。对于审委会群体意识而言，也存在与法官独立意识相冲突的问题，影响合议庭审判独立的能力，从而造成法官路径依赖于审委会的群体决策意识，容易使主审法官怠于对案件的认真审理。而且鉴于审委会群体规模较大，决策能力的均衡化也为委员选任提出较高专业化求。因此，需进一步优化审委会结构，积极探索科学合理的委员选任机制，将资深法官和专家学者吸纳审委会，提高案件讨论质量。
  审委会是我国独具特色的一项司法审判制度。其长期存在的合理性和必性主包括我国法官整体素质不高，须审委会加以制约；法官的遴选制度不健全；审委会大多是业务领导和资深法官，具有丰富的审判经验，且人数多，不容易被普遍贿赂14；针对法院和法官的职业风险制度尚未完全建立等等。但是，也存在性质和地位、作用和职能不够明确等问题。根据《人民法院组织法》第11条规定，审委会具有讨论决定案件的职能，但是实际上该项职能并非意味着审委会可直接进行审判活动。其职能的实现只能通过合议庭或独任庭的判决予以实现。简言之，审委会并非一级审判组织，否则将突破二审终审制理论设计，落入“审而不判、判而不审、归责不明”的“三不”桎梏。
  然而，在实践中，审委会的职能发生了扩张和一定程度的变异审委会讨论是中国社会结构下法官司法行为“单位化”的表现，其存在是基于法官对单位的依赖，审委会的功能也因此而发生变异。（参见吴英姿.审委会讨论的群体决策及其规制J.南京大学法律评论，2006（1）186.），引起学界及相关人士的广泛关注和质疑。2010年最高人民法院《关于改革和完善人民法院审委会制度的实施意见》界定审委会为人民法院的最高审判组织，但是这种职能定位缺乏直接法理依据。因此，审委会改革须明确其职能本位。一则，可回归于审委会讨论决定重大疑难案件职能本位，将其讨论结果视为审判咨询意见，由合议庭决定是否采纳——审委会的决定通过法庭判决得以体现，但由此产生的责任审委会不负担，进而可以摆脱“审而不判、判而不审、归责不明”的制度质疑。二则，可修改相关的法律，使得审委会成为审判监督机构以及对重大、疑难的案件保留最终裁判权力的审判组织，继而可以理顺司法审级制度，使之符合审判权运行规律，以及落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。
  通常根据国内相关法律制度设计，合议庭负责审判和评议案件，庭长负有审判监督和管理职责，就合议庭报请审委会讨论的重大疑难案件向院长提出建议，正副院长也具有审判监督职能，院长负责决定合议庭案件是否提交审委会讨论。但随着审判活动日趋行政化，院庭长的办案职责逐渐淡化，日常忙于行政管理事务，很少亲自参加庭审。具体运行模式参见模式A，即“口口”型结构。这种传统模式因有违于“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律的审判权运行机制而备受争议。
  基于此，近年来无论是学界抑或法院自身实践均尝试新的运行模式。如前所述，一种是学界多数观点和个别法院（如贵定法院）实践的模式B实行合议庭办案责任制，由审判长直接签发法律文书；废除审委会定案机制，改审委会的讨论决定重大疑难案件职能为审判监督、咨询，院庭长的职能回归为提供服务保障。
  由于在B模式运行机制下，审委会具有审判监督和咨询职能，仍然存在行政干涉的可能性，于是部分学者提出模式C，主张“毕其功于一役”，直接废除审委会制度，确立合议庭的审判独立地位，确保其不受任何行政干涉，让审判权在真空状态下自由运转。但是，无论是模式B还是模式C，不仅脱离了目前国内司法基础条件，也割裂了法院上下部门和内部各机构之间的业务指导与协调关系，且过于追求西方模式化和所谓国际惯例。概言之，最起码在基础和前提条件未能得以改善及有效支撑这种模式设计的情况下，废除论不宜施之过急。
  从上表可以看出第一，解决法律适用冲突等重大问题，需在一般的合议庭之外再设立一个合议庭。这个合议庭职能定位、人员组成均与一般合议庭有所区别。目前我国在一般合议庭之外设立审委会符合国际惯例，并非如部分学者所述的观点——取消审委会17，否则一个法院内部的法律统一职能等重大问题则无具体组织来承担。
  第六，对如何处理“重大”问题的策略不同于我国。上述国家的实践是依靠专业化来处理“重大”问题，依靠更多的知识精英来处理“重大”问题，如美国的“满席”审判程序、日本的“全员审判”等具有典型的自然科学特征。我国目前情况下仍是靠行政权力来解决“重大”问题。如法院内部将审委会定位为最高审判组织，高于一般审判组织等，均是行政化思维在审判中的体现。上述差别根源在于文化差异、观念结构、制度环境、国家权力架构等。这也构成推进和完善我国审委会制度的一个约束因素。
  外部制度因素是人们作出理性选择的重条件。改革和完善审委会制度首先必须考虑审判组织如何架构的环境问题。目前西方国家采取的审判组织建构具有典型的特点，即在一般合议庭之外，又设立一个合议庭，来协调解决一般合议庭的法律适用冲突问题；合议庭与合议庭之间是平行结构，一个合议庭不能审查另一合议庭的裁判。我国目前合议庭的架构为“品”字型结构，如审监庭可以审查其他审判庭合议庭作出的裁判。审委会可以讨论所有合议庭讨论的案件，具有行政化色彩。这与我国法院管理行政化、法官科层化、审判行政化具有密切关系，是上述因素的客观反映，亦是我国独特体制下的理性选择。但从发展趋势来看，对于一般案件应构建“口口”字型合议庭机构，明确合议庭的管辖范围，强化审委会其监督、指导的职能。
  但是，对于重大、疑难和复杂案件，可以通过修订有关法律，突破现有的二元制审判体制为“二元半体制”——“一审+二审/审委会”，明确赋予审委会就此类特殊案件进行审判的权能。质言之，审委会可以就个别案件作出终审判决，但须对外公开其审判规则及判案依据。如前所述，统一法律适用是“大合议庭”、“混合庭”的首职能，“同案不同判”严重损害司法公信力、损害司法权威，故统一法律适用应为审委会的最重职能。
  对于如何发挥此项最重职能问题，一是借鉴域外实践，在审委会内部设立大审判庭，审理重大疑难个案。为避免“判而不审”，大审判庭审理案件同样应遵循司法程序，在听取律师的陈述和辩论后作出裁判。当然，大审判庭的审判人员应针对个案的性质进行专业分工，避免委员履职“虚化”和“非专业化”。二是针对类案发布指导意见。我国并非判例法国家，法律制度的司法续造乃是通过指导意见实现的，故发布指导意见应为工作之义。
  有学者指出，部分人士明确提出应让审委会直接进入审判活动，独立开庭审判，但这种观点缺乏制度基础，打破我国法院司法审判制度二审终审的原则，形成制度上的第三审，违背既有司法制度和原理20。因此，应根据我国现有的司法体制和司法系统的现实情况，明确审委会的职能和作用。
  我国是典型的权力社会、乡土社会、熟人社会，审委会主动审理有重大影响的社会案件、群体性案件、信访案件等为一般合议庭提供“庇护”。但是，提交审委会讨论案件范围过宽、过泛，讨论案件占比高等问题都是学者意见比较集中的地方，也是诟病“审者不判、判者不审”的关键所在。
  目前情况下可以通过两个方式解决一是增加“庭审亲历”占比。“庭审亲历”是安徽省为解决“审者不判、判者不审”的一个创造性举措。庭审亲历不仅有利于审判规律的落实，实践证明经过“庭审亲历”后，案件发回率、改判率、申请延期率均大幅度下降。例如根据调研，蚌埠中院2014年尚未有一件被发改。二是附加限制条件。可以在《最高人民法院关于改革和完善审委会制度的实施意见》第8、9、10条确定的案件范围基础上再附加限制条件如“凡上会案件必有审委会委员旁听”等限制。该部分可规定为审委会具有审判、监督、指导职能，应当通过审理典型案件、总结审判经验、发布指导意见来统一法律适用，通过直接审理重大、疑难、复杂、涉众、涉稳、涉访案件，减轻其他审判庭社会压力。
  在案件范围缩小的情况下，可以改“会议式审理”为“直接审理”，采取审委会委员“满席合议庭”式来审理重大、疑难、复杂案件。但是，对仅限于法律适用问题的，仍可以进行“会议式审理”。上述可规定为（1）提交审委会讨论的案件，主审法官应提前申请审委会委员旁听，对于合议庭认为重大、疑难、复杂的案件可以在法庭辩论前申请审委会审理；（2）被发回重审的案件一般由一审法院审委会审理，一审法院审委会审理后，当事人又上诉的，二审法院不得发回；（3）审委会审理案件可以采取直接审理案件方式和讨论决定式审理方式；（4）讨论决定式审理仅对合议庭意见发表意见，不得提出其他意见，该方式可以对法律分歧与争议作出决定；（5）经过审委会委员旁听的案件，审委会委员可以针对案件事实、法律适用等发表意见。
  与此同时，在当前权力结构框架下，还应当拓展审委会的监督功能，尤其是即将建立的错案责任制实施问题。“错案”认定的主体应是审委会，做出责任追究的主体也应与一般行政处分的主体相区别，如发生错案由审委会独立承担责任。
  首先，委员任职“荣誉化”问题。应当树立靠专业知识解决重大、疑难、复杂问题，而非靠权力来解决的理念。同时个体的决策能力也影响到群体决策的绩效。鉴于审委会处理的均是重大问题，故委员的组成应走专业化、精英化之路，可以借鉴其他国家的做法，将委员同资深法官等同，与业务庭庭长等同，实现审委会委员自动资格获得制，这样既能解决“荣誉化”问题，也能解决行政化问题。其次，明确审委会发言的顺序。发言顺序是化解从众现象、权力压制的有效方式。可以建立资历浅者先发言，资历深者后发言，院长最后发言的模式。最后，加强学习。例如，据统计安徽省法院系统审委会委员大约有21.9%无审判工作经历，因此加强学习，提高业务素质，尤其是立法背后精神的把握显得尤为重。此部分可以规定如下（1）审委会委员一般由具有审判工作经历的法官担任，资深法官、业务庭庭长、法院聘请的专家学者当然为审委会委员；（2）审委会发言顺序为非案件主审人所在庭室的审委会委员发言、案件主审人所在庭室委员发言、分管该庭室分管副院长发言、专家学者发言、主持人发言；（3）审委会应定期实行集体学习制度。
  五、结语审委会制度的改革事关审判权运行机制的调整与完善，是推进主审法官责任制、增强合议庭独立裁判职能的重保障措施。审委会制度调整涉及因素较多，其中审委会与合议庭的关系、审委会的职能定位、审理模式等是审委会制度改革完善的核心与关键。虽然各级法院一直在尝试采取各种改革措施，回应社会的批评和建议。但是，这种改革并没有真正触及审委会对重大疑难复杂案件的定案机制。即审委会作为人民法院的内部最高审判组织，从根本上违反了二审终审制的司法审级制度。