text: 编者按：近几年，我国再生资源产业发展迅速，但仍存在较多问题。本文以国家自然科学基金项目“促进我国资源再生产业发展的政策研究”为基础，对我国再生资源产业的现状和问题作了全面深入的总结和分析，有助于再生资源经营和研究人员了解行业情况，并为有关部门制定政策提供良好借鉴。
  摘要：我国再生资源产业发展初具规模，回收体系发生很大变化，形成一些区域性集散地和交易市场，技术水平有所提高。再生资源产业发展成为资源供应的重要补充，有助于实现“十一五”节能降耗减排目标，提供大量就业机会，带动地方经济发展。但也存在监管不到位，市场秩序混乱，回收环节多，企业规模小，技术水平低，二次污染问题突出，废物进口配额管理不完善，法规不健全，认识不到位等问题。
  随着城乡居民收入和消费水平的不断提高，报废汽车、废旧五金、废旧电器电子产品、废纸废塑料、废轮胎废橡胶等废旧物资迅速增加。其中的一些经过回收和加工处理，可以重复利用或再生利用，这就为我国再生资源产业发展提供了物质基础。文中在对废旧物资回收、分类、流通和加工利用等活动的系统研究基础上，总结我国再生资源的产业发展现状和存在问题，以便为制定相关政策奠定基础。
  我国自然资源人均拥有量低于世界平均水平，资源、环境与经济发展的矛盾长期存在。提高自然资源利用效率，是实现我国经济可持续发展的必然选择。修旧利废、物尽其用是我国劳动人民的优良传统，是提高资源效率的重要途径，也是再生资源产业发展的文化基础。
  从总体上看，改革开放30年来，随着社会主义市场经济体系的日臻完善，我国再生资源产业规模逐步扩大，区域性集散市场初步形成，技术水平有所提高。
  回收体系发生了很大变化，功能逐步完善。新中国成立初期，全国建立了各级物资（包括金属回收）和供销合作社废旧物资回收公司两大体系，成为当时世界上最为完善的废旧物资回收系统。改革开放后，随着我国市场经济体制的日臻完善，按照计划经济体制建立的回收体系，由于回收人员的分流、改行或退休而逐步萎缩；特别是物资管理部门撤销以后，一些地方物资和供销社系统的回收公司所起的作用在下降。另一方面，进城务工农民大量进入回收行业，以企业或工业园区为龙头的、利益导向的社会回收体系也逐步发展壮大，所起的作用越来越大。有关研究表明，全国每年约50万t废铝、40万t废铜、30万t废铅是由社会回收体系回收起来的。废旧物资回收体系的调整和发展，为我国再生资源产业发展奠定了基础。
  形成一些区域性集散地和交易市场。改革开放以来，随着城乡收入差距的扩大，特别是城市居民日常用品更新速度的加快，淘汰下来的一些物品还有大半新、甚至是全新的，可以继续利用，从而带动废旧物品从大城市到中小城市、再到农村的二手货的流通，这可以从不少城市周边分布废物回收、加工、交易市场得到佐证。同时，随着国内资源供应紧张，废料进口成为沿海港口附近地区出现的一种新产业。20世纪90年代以来，广东、浙江、江苏、上海、天津等沿海地区，进口、拆解废金属逐步发展形成较大的产业规模；山东、河北等省也是进口拆解废金属产业发展较快的地区。中部地区的湖南汨罗、永兴等地，再生资源产业发展初步形成特色。
  再生资源利用企业的技术水平有所提高。在调研中发现，尽管我国大量的中小型再生资源企业技术水平较低，主要是小作坊或手工操作，但形成规模的一些企业，加工利用技术水平较高，一些企业引进国外的先进生产线；一些企业联合国内外的科研院所开发研制了适合中国废物特点的处理设备或装备，有些设备或装备已经出口到国外；一些合资或外资企业使用先进的装备和生产设备。所有这些，有效促进了我国再生资源产业技术水平的提高。
  据有关研究，“十五”期间，我国回收的再生资源总量约4亿t，年均回收量约8000万t，年均增长率在12％以上。2006年，我国废金属、废塑料、废纸等主要再生资源的回收总量达10275.5万t，总值2420.98亿元，占当年GDP（20.94万亿）的1.15％。
  废旧物资回收利用的进口，成为资源供应的一个重要补充。虽然铜、铁、铝等矿产资源是不可再生的，但废钢铁、废铝等则是可以反复利用或循环利用的。开发利用这些资源，不仅可以增加资源供应，还可以减少自然资源开发对生态的破坏和污染物排放，从而减轻经济发展的资源环境压力。一些没有原生资源的地方，通过废旧物资的回收利用或进口废物的拆解加工，发展形成了相关的原料生产基地。如浙江台州，江苏太仓，广东清远，湖南泪罗、永兴，以及天津等地的一些再生资源加工园区，就是如此。
  减少能源消耗和废物排放，有助于实现“十一五”节能降耗减排目标。废钢铁、废铝、废塑料等，生产时消耗能源资源，属于载能产品；用来生产新的产品可以达到节能、降耗、减排的效果。有关研究表明，每利用1t废钢铁，可生产新钢0.85t，节约铁矿石2t，节能0.4t标准煤，少产生1.2t矿渣；利用1万t废纸，可生产纸浆8000t，节约木材3万m3，节能1.2万t标准煤，节水100万m3，少排放废水90万m3，节电600万kW·h。2006年我国回收利用各类废物相当于节能11484.19万t标准煤，占当年能耗（24.6亿t）的4.6％；减少S02排放239.71万t，占排放总量（2594万t）的9.24％；减少化学需氧量（COD）排放125.8万t，占COD排放总量（1431万t）的8.8％（见表1）。
  提供大量就业机会，带动地方经济发展。再生资源产业是典型的劳动密集型产业，即使在发达国家，旧物拆卸和分类的部分工作也由手工完成。据有关研究，全国再生资源回收企业达5000多家，回收网点16万个，回收加工厂3000多个，从业人员超过1000万人。我国“长三角”、“珠三角”地区出现很多废物回收和拆解企业，不仅吸收了大量劳动力就业，也促进了地方经济发展和社会稳定。一些研究表明，在北京的再生资源行业中，大约有20万人从事废旧物资回收，200万周边地区的人口从事加工利用，对带动相邻地区经济发展起到了积极作用。
  总之，发展再生资源产业，对于提高我国资源利用效率、实现节能降耗减排目标，减轻资源约束和环境污染压力；对于提供就业机会，带动地方经济发展，推进资源节约型和环境友好型社会的建设，均产生了积极影响。
  虽然我国再生资源产业发展取得不少成绩，但也存在不少问题，包括：回收体系不健全，经营不尽规范，加工利用技术较为落后，法制化和标准化程度不高等。这些问题既有产业发展本身的问题，也有管理方面的问题，主要体现在以下几个方面。
  回收企业规模小，违法销赃、偷税漏税现象在一定程度上存在；回收环节多，废品从居民手中到最终用户要经过多次转卖，增加回收成本；社会回收体系受利益导向，一些利用价值不大的废品得不到回收，如废塑料。塑料制品的大量使用，给人们生活带来极大便利，但也留下了环境污染的隐患。废塑料在自然条件下不易降解，尤其是厚度小于0.025mm的超薄塑料袋，因回收利用价值不大，往往被随手丢弃，不仅带来视觉污染，还为治理留下长期隐患。监管不到位，一些企业无照经营，自行收购报废汽车，私下改装或拼装，干扰报废汽车拆解市场秩序，甚至留下安全隐患。一些国家甚至将井盖丢失归罪于中国的废旧物资进口，影响我国的国际形象。所有这些均要通过制度安排加以规范。
  从总体上看，我国废旧物资回收利用的企业规模较小，不足50人的小型企业占相当大一部分。再生资源加工利用技术水平低，大量的再生资源利用企业土法上马，以手工为主，小作坊或家庭作坊式生产，一些企业用的打包、压块、剪切设备是20世纪60～70年代水平。一些地方的企业利用废旧轮胎土法炼油；一些地方的农民通过焚烧回收火烧线中的铜；一些从事报废车辆回收、加工、拆解企业，设备简陋、技术落后；一些农民靠一把锤子和一池硫酸就从废旧电子产品中获取贵重金属。所有这些，不仅浪费资源，污染环境，还给再生资源产业留下了不好的名声。再生资源产业的技术进步和结构升级迫在眉睫。
  我国没有废旧物资再生利用的优惠政策，导致利废企业经营困难。由于利用废旧物资加工生产的企业不享受优惠政策，只能从经营单位取得的销售发票按面额10％抵扣进项税。现行增值税的基本税率为17％，购进废旧物资的抵扣税率为10％。计算发现，利废企业即使没有任何增值也要缴纳4.53％的税款。也就是说，由于没有优惠政策，利废企业要多付增值税，从而成为企业经营的一种负担。同时，在再生资源产业的增值税设置上也存在不合理的问题。由于从城乡居民手中收购废物不可能有税务发票，回收经营企业为降低成本，将企业或个体户销售的废旧物资变通为自行向居民或非生产经营单位收购，违反规定开具收购凭证入账，即做假帐。回收经营企业与利废企业联合避税问题时有发生。此外，少数企业缺乏诚信，并成为效仿的“对象”；一些回收经营单位通过做假账或账面上不反映加工生产过程，将进行深加工后的产品冒充废旧物资免交增值税，还增加了税务机关的监督和管理成本。
  对废料进口管理以及沿海地区再生资源产业发展，受舆论左右，出现政策摇摆情况。1996年由国家环保总局等五部委局联合颁布的《固体废物进口环境保护管理暂行规定》，加强“七类”废物定点企业管理和配额制。七类废物是我国铜、铝等有色金属的主要来源，但拆解过程中易造成污染，实行定点审批制度，要求拆解加工企业具备一定条件，出发点是好的。但不顾生产能力，只给每个企业每年5000t进口指标，留下指标倒卖和“寻租”空间。由于进口废物体积大、附加值较低，运输超过200km基本无利可图。内地企业申请的指标大多卖给了沿海企业，滋生出一些指标“倒卖”专业户，还增加管理部门与地方的矛盾。
  另一方面，我国家用电器和机电产品出口企业面临发达国家要求回收报废产品的挑战。据中国机电出口商会估算，欧盟《关于报废电子电器设备回收指令》（WEEE）和《关于在电子电器设备中限制使用某些有害物质指令》（RoHS）的实施，中国受影响的电器出口额约为300亿美元，占中国出口欧盟机电产品总值的70％以上。我国相关产品出口企业承担回收责任后，必须解决其回收和加工利用问题，这已经成为十分迫切的课题。
  从总体上看，再生资源回收利用法规不完善。我国只有《固体废物污染环境防治法》，没有再生资源开发利用的法规，也没有再生资源利用条例。对废弃物主要强调了处理处置，对回收利用在法律上不够明确。如《报废汽车回收管理办法》，强调“五大总成”必须以材料形式回收，虽然对规范报废汽车市场、减少安全隐患起到了一定的作用，但也使蕴含在产品中的附加值全部丧失。当然，如果汽车使用过度会多耗油降低能源利用效率，但如果报废汽车只能回炉也不利于资源的高效利用。发达国家根据“谁污染谁处理”原则，实行生产者责任制，回收费用一般由消费者承担；消费者随意丢弃废旧汽车或废旧家电，将会受到经济处罚。我国虽然在有关法律中明确了产品回收责任，但缺乏具体的实施细则，回收主要由利废企业完成，增加了回收利用企业的生产成本，这也是再生产品价格高于原生产品的重要原因。
  受资源意识、环境意识以及资金、技术、设备、人才、市场等方面的影响，各级政府对再生资源回收利用技术研发投入不足，再生资源回收利用及处理方式处于较低水平。社会上对资源再生产业发展，还存在一些模煳认识。一些可以用作为原材料的废物，如废塑料、旧轮胎等，均看作是“洋垃圾”被限制或禁止进口。再生资源往往被认为是“垃圾”和“破烂”，回收人员受到某种程度的歧视。有人认为在中国发展再生资源产业还为时尚早，有人对“再制造”不了解不熟悉，当商品冠以“再制造”或“再循环材料生产”时，便认为其质量有问题。所有这些，均影响了再生资源产业又好又快地发展。此外，在国家统计体系中，要求统计规模以上企业，但再生资源产业的很大一部分在规模以下，从而导致我国再生资源利用率的失真。