text: 林志鸿：乡村政务服务数字化转型的现实困境及优化路径
  乡村政务服务数字化转型是乡镇数字政府建设的一环，也是乡村治理现代化的一环。一方面数字化转型有助于提高基层群众在政治生活中的获得感，提升基层政务服务效能，助力乡镇政府职能转变。另一方面，在推进数字技术与乡村政务服务结合过程中，存在人民群众主体性缺失、基层滋生数字形式主义和缺乏大数据治理思维等问题。因而，乡镇政府应以数字技术强化农村民主政治建设，深化基层管理体制机制创新，深度挖掘乡村数字要素赋能乡村善治，助推基层治理现代化。党的二十大报告中明确指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制……畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信息化支撑的基层治理平台。意味着未来乡村政务服务数字平台建设不仅是优化乡村政务服务质量，促进乡镇政府职能转型的重要动力，更是落实乡村振兴战略的题中之义，建设数字中国的重要内容。1乡村政务服务数字化转型价值意蕴在乡村振兴战略基调下，乡镇政府应遵循数字化潮流，积极推进政务服务数字化转型，利用数字技术赋能政务服务，加快乡镇政府职能转变，满足乡村人民日益增长的美好生活需要。1.1建设乡镇服务型政府乡镇政府作为扎根农村的基层政府，既有贴近群众的优势，也有脱离群众的危险，传统政务服务中的政民双向互动已不能适应时代发展需要，但数字化转型内含的技术创新为政府职能转变提供了新思路。乡村政务服务可与现代数字技术结合，便于广泛收集并科学处理政务信息，政务信息经过数据化处理和分析后，有助于寻找乡村治理中的“堵点”，为乡村政务服务提质增效寻求“突破点”。从而精准把握村民所需，探寻乡村治理的新模式，重塑乡镇政府与村民关系，推进乡镇服务型政府建设。1.2提升乡村政务服务可及性数字技术能够快捷聚集政务服务资源，打破政务服务条块壁垒、时间和空间限制，乡镇政府提供服务更高效、群众获得服务更便捷。在形式上，村民办理业务拘泥于线下直接与基层干部接触才能在特定的时间、地点获得特定政务服务，取而代之的是使用计算机、移动互联设备随时获取所需政务服务，为群众节约大量办事出行距离及办事时间。在内容上，得益于互联网技术的开放性，村民在数字政务平台更容易表达自己的政务服务需求，乡镇政府随之针对村民各种政务服务的需求程度对乡村政务服务内容进行调整，更准确地满足村民所需服务。1.3提升农村基层自治水平随着我国脱贫攻坚工作取得全面胜利，乡村地区居民物质生活条件得到改善，村民权利意识日渐觉醒，传统行政式的政务服务已无法满足人民群众所需。乡镇数字政府建设的核心目标在于促进公众与政府的良性互动。一则完善农村民主参与。在数字化环境下，村民民主参与渠道更加丰富，促使乡村民主治理不再流于形式的参与，实质性开展乡村全过程人民民主。二则完善农村民主监督。数字政务平台有助于村务、财务、党务等信息公开透明，切实保障村民的监督权，降低农村民主自治中村民民主权利遭受侵害的风险。2乡村政务服务数字化转型现实困境数字技术与乡村政务服务相结合的实际工作中存在的数字政务供需不匹配、滋生数字形式主义和政务数据管理不善等问题，逐渐成为乡村政务服务数字化转型不可忽略的挑战。2.1人民主体性缺失根据一项针对农村地区“互联网+政务服务”社会调研显示，目前农村居民对政府网站、政务微信、政务微博和移动客户端的知晓率、使用率和满意度都不高，却普遍期望政府在教育、医疗、户政和交通等基本公共服务领域提供“互联网+政务服务”。这是由于部分地方盲目推行政务服务上网、全程无纸化办公，错把达成目标的手段当作目的，忽视为民服务才是数字化转型的根本目的。2.1.1平台建设缺乏民主参与乡村政务平台建设缺乏民众参与渠道，导致政务服务供给与需求结构性失衡。乡镇政府在建设“互联网+政务服务”平台方面，本质上依旧是从乡镇部门自身职能权责出发，缺乏相应的群众参与机制。在传统政府门户网站中不难发现，越是缺乏民主参与的地方，政府门户网站中越是重视开发以政府视角的宣传、公示、信息公开等功能，越是弱化数字政务平台服务群众功能。长此以往，数字政务发展逐渐脱离基层实际情况，无法准确把握群众的服务需求，不利于政务服务数字化转型可持续发展。2.1.2平台运行服务功能欠缺乡村政务平台运行中为民服务理念贯彻不到位，未能实现工具理性及价值理性统一。“互联网+政务服务”区别于传统电子政务注重政府内部办公自动化，作为乡村政务转型的新模式，差别主要体现为更重视人民群众在数字政务中的地位。部分乡村政务平台缺乏配套业务办理指南，群众面对新式办理形式遇到问题时无处申诉，没有借助技术真正实现为民办事的社会价值。这些复杂且不能解决群众问题的运行流程无不在削弱群众网上办理业务的获得感，最终形成传统行政模式弊端附加数字技术弊端的局面。2.2数字形式主义滋生蔓延数字化向基层治理延伸的同时，部分地方也诞生出形式主义的变种———数字形式主义，存在一个基层干部上班要照管60个小号、3部手机，上厕所开会都需要“刷分”的现象。数字形式主义既蚕食基层有限的物力、人力，也无法真正服务人民群众，成为乡镇政府数字化转型的绊脚石。2.2.1数字监管异化下基层工作痕迹化我国乡镇政府所需处理事务繁多，要贯彻落实党中央各项政策，也要妥善处理乡村群众日常所需，为实现脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡，增强乡镇政府抗风险能力，监管无疑是最好的“防腐剂”。然而，不合理利用数字技术的监管极易加剧基层痕迹主义。为了完成上级部门下达的超额指标，基层干部不乏“重留痕，轻实绩”思想，把工作目标从落实政策转向丰富上报材料和数据，上级部门表面是数字监管，实际不过是数字材料监管，进一步催化基层痕迹主义。2.2.2数字问责异化下基层干部不担当不作为监管制度形式化会导致问责制度泛化，形成上面决策下面执行、上面负担重下面责任多、权责不对等现象。问责过程中上级干部往往会将责任层层推卸给下级，直到落到基层干部身上。下级部门为躲避上级部门问责不敢担当、不敢创新，只求完成自身职责范围内的事项，选择性忽视实际工作中出现的问题，不愿应对数字技术嵌入治理带来的风险，造成多样化避责方式逐渐盛行。最后，问责机制成为束缚基层积极性的枷锁，基层部门往往基于风险最小化的原则应对严格的规章制度要求，满足政策执行的最低标准，做足表面数字文章。2.3政务数据资源管理分化数据资源是当今最重要、最基础的生产要素，大数据赋能国家治理技术，能够为政府提升科学决策、社会监管和公共服务能力创造良好契机。然而，在实际中基层政务服务数据分化严重，存在大量沉睡数据未被利用。2.3.1政务数据跨部门流通受阻在“互联网+政务服务”的改革进程中，数字化政务服务平台应与相关部门保持紧密联合关系，协调处理跨部门业务，实际却未能达到理想状态，协同困境使得基层诸多问题没能有效解决，影响政务服务的供给效率。乡镇政府每天面对复杂、庞大的数据源，这些数据部分可能是一次性数据或已被其他部门采集过的数据。由于缺少数据协同机制，造成数据资源台前调动低效，浪费政务资源。同时，部门间业务发展不平衡，业务流程同步困难，群众在办理跨部门业务时，往往需要反复奔波于各个部门办理相关手续，提交重复证明材料，没能实现让数字技术服务于民的目标。2.3.2政务数据分析应用不足数据烟囱也称为数据孤岛，是提高基层政务服务效率一大障碍，在数字政府建设阶段中数据烟囱问题在一定程度上得到了缓解，但基层政府部门间信息共享不充分问题仍然普遍存在。在基层运行机制上，乡镇政府实行的是扁平化治理结构，纵向层级和横向层级并存，以纵向协同为主，横向协调较弱。各个部门倾向于根据本部门的职能对事务制定特定标准，轻视部门间数据共享，并且缺乏数据资源共享保障机制，各个部门为了规避数据共享中的数据安全问题，会通过部门条款限制本部门数据外流，形成数据垄断局面，破坏数据资源库的全局性。3乡村政务服务数字化转型优化路径乡村政务服务数字化转型应在延续电子政务硬件设施基础上，从封闭的政务专网走向开放的互联网。在思想层面，应贯彻以人民为中心的发展理念;在技术层面，应避免新技术成为基层的新负担;在组织层面，应以部门协同带动数据跨部门共享。3.1以数字化改革建设农村民主政治乡村群众是乡村建设数字政务的主体力量，只有始终坚持人民群众的历史主体性地位，调动人民群众的力量，数字技术才能在乡村政务服务中施展最大化的效果。3.1.1完善基层群众参与机制，提升人民群众话语权社会参与是数字政府建设的基本保证，乡村群众是乡村数字政务的受众，也是深化政务服务数字改革的推动力量，政务平台搭建应倾听村民的合理需求，多以村民的角度考量提供什么样的政务服务。第一，在制度和法律保障方面，建立制度化、规范化的社会参与保障机制，按照民主集中制原则，确保协商依法有序开展，转变乡镇政府本位的格局，让村民真正成为政务服务平台的参与者和建设者。第二，数字政务运行方面，乡镇政府要利用好数字技术广泛联系和团结群众，针对村民在平台中表达的诉求，要借助大数据分析检索协商过程中的关键词，准确获悉群众最为关切的政务服务，解决好广大村民普遍关注的政务服务供给问题后，逐步过渡到解决个别群众关切的问题。3.1.2转变政府治理理念，深度融合互联网思维乡镇干部需充分认识到“互联网+政务服务”中数字技术本身不具备价值，利用数字技术满足人民群众的需求才有价值。第一，汲取互联网思维填补乡镇政府服务思想漏洞，推动政务服务由被动服务向主动服务迈进，充分利用政府门户网站、公众号、视频号等新媒体工具，主动公开政务信息，及时回应乡村群众关切的民生问题。第二，融入互联网思维提升乡镇政府公共服务能力，将人工服务与智能服务相结合，增加政务平台办公期间在线咨询功能，形成事前引导、事中协助、事后回访的全过程服务，不断优化政务服务流程，数字技术深刻嵌入乡村政务服务，让人民群众切实感受到数字政务的人性化，构建政民良性互动格局。3.2以数字化改革重塑基层管理体系基层干部是乡村改进数字政务的核心力量。厘正数字形式主义不是简单的技术性问题，而是技术与组织运行相互作用的权力问题。杜绝数字赋能异化为数字“负能”，关键要利用数字技术改善部门运行中的考核机制与问责机制，为基层干部减“事”负增“事”权。3.2.1构建数字化综合考核体系，形成有效激励机制由于基层工作繁杂多变且大部分工作不可量化，监督机关若仅凭数字材料认定基层干部工作实效，必然会造成主观或客观数字形式主义泛滥，忽略基层工作的本质———治人理事、为民服务。因此，必须利用数字技术建立综合考评机制，正确对待工作留痕，为基层干部减负从而能够全身心投入到服务群众工作中。第一，实行多维度考核方式。电子台账的初心是为了消除无效留痕并规范基层干部行为，防止权力在基层发生膨胀致使贪污腐败，但不能限制干部行为，干部才能根据实际工作环境落实各项政策，更好地服务群众。第二，强化考核结果运用。考核结果的应用是考核工作价值所在，直接关系到未来乡村数字政务发展。明确数字形式主义问题是基层领导干部不可推卸的责任，处理大搞数字形式主义的领导干部，提拔奖励重实际、有作为的干部，发挥领导干部表率作用。3.2.2健全基层干部容错机制，培养干部数字创新能力乡村政务服务数字化转型不单纯是技术问题，也是基层权力运行问题，数字政务服务的人性化、规范化离不开管理的人性化、规范化，基层干部既要严管，也要厚爱。应着力推动治理重心向基层移动，激发基层干部利用数字技术干事创业的积极性，为基层干部发挥主观能动性创造足够条件和空间。第一，善用数字技术调整基层干部权限。上级部门可以利用网络政务沟通平台精准把握群众需求动向，根据群众需求精准赋权，并根据群众需求变化、实际工作情况，尽早调整基层干部权限，强化基层干部服务群众需求的职能建设，减少无益于社会治理的形式主义事项。第二，建立相应容错纠错机制。过度依赖问责机制落实工作，只会打消干部创造性，阻碍数字技术在政务服务领域纵深发展。容错机制是基层干部充分发挥主观能动性前提条件，必须分清楚原则性问题与非原则性问题，在保证大体方向不变的前提下，充分发挥基层干部的创造力。3.3以数字化改革激活乡村数据内在价值数据资源是乡村发展数字政务的关键要素。乡镇政府推行数字化政务服务时，应重视数据资源，克服基层政务服务的数据碎片化困境，从根本上推动基层政务服务数据高效流通使用，建立以数据资源为核心要素的科学化决策体系和政务服务体系。3.3.1优化数字政务平台顶层设计，加强跨部门数据协同管理实现乡镇各部门数据要素互联互通的当务之急是打破信息孤岛。乡镇政府不仅要在技术端发力，还要加强各部门数据互联互通，利用互联网、大数据、区块链等技术，以组织体系变革为核心，推进以业务协同联动为特征的流程再造，优化整合各部门职能。第一，明确各部门数据共享工作的业务指导，破除各个部门数据壁垒。乡镇政府应及时统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围和流程，加快推进部门政务信息联通共用，实现跨部门跨地区跨层级政务信息可靠交换与安全共享，逐步构建部门间数据共享机制。第二，推行业务办理从“串联审批”到“并联审批”的容缺办理新模式。申请材料缺失时可通过其他部门数据认证作为补充材料，或将该环节审批设置补充材料条件，先进行其他部门审批工作，最后群众只需要对问题环节进行补充，重新进入一体化平台进行审批，避免重复认证、采集、审批兼顾数据留痕管理。3.3.2强化数据要素分析应用，提高政府行政效能乡村政务服务数字化转型不是现代信息技术与传统治理理念的冲突，而是现代信息技术与先进治理理念相交融，在转变乡村政务服务流程和传统管理方式的基础上，培育大数据治理思维提高乡镇政府的决策效率、服务水平，实现基层治理现代化。第一，以大数据为支撑提升乡镇政府科学决策能力。通过数据分析辅助乡镇政府做出前瞻性政策，有益于乡镇政府做出更贴合乡村实际的决策，从而将数据负担转化为数据优势，真正实现乡村治理现代化。第二，以大数据为引擎提升乡镇政府公共服务能力。有效利用大数据技术分析人民群众需求是政务服务数字化转型的主线。在大数据技术影响下，乡镇政府能够精准把握村民的服务需求、倾听村民关切的热点问题，加快公共政策的响应速度。最终实现数字政务平台科学性与民主性相交融，打造村民与数字政务服务最自然的交互，降低乡村政务服务成本，引导基层干部为乡村群众提供更加人性化的政务服务。本文来源：慧政院