text: 试论基层人民法院的审判管理
  任何机构的运转和特定职能的实现，都必然辅之以相应的管理工作。
  一些基层人民法院根据审判工作的需要，开展了审判管理制度改革的有益尝试，积累了丰富的经验，为建立科学的基层人民法院审判管理理论提供了实践基础。
  一、审判管理的内涵和外延
  我们研究当前形势下符合基层人民法院审判规律的审判管理，首先要明确审判管理的定义，清晰界定其内涵和外延。
  笔者认为，适合当前形势下基层人民法院审判管理的实质内涵包括四个方面:
  审判政策，是党和国家根据实际情况，在一定时间内和法律范围内所确定的审判重点和指导原则，以使审判工作能更有效地发挥为社会服务的职能。
  在此，需要着重强调关于案例指导的问题。
  典型案例在司法活动中具有独特的价值，以实践中的典型案例指导本院和下级法院正确适用法律，被实践证明是行之有效的一种审判指导方式。
  在目前世界界限分明的普通法、成文法两分法逐步被普通法为主成文法为次，或者成文法为主判例法为次所取代的现实面前， 我们应该迅速转变观念，结合国情认识到指导性案例的效力或份量，把案例指导制度当成普遍的实践，成为法律职业者经常使用的一种方法，特别是应当形成一种氛围、习惯，并且形成一整套操作模式。
  笔者所在的北京市某区法院为了总结审判实践，积累审判经验，提高法官的业务素质，加强审判经验对实践的指导，便于在本院范围内统一裁判尺度，避免同案不同判现象的发生，自2003年开始按年度制作本院的《审判案例要览汇编》，从每年审理的上万起案件中挑选出一些类型新颖、适用法律有难度、社会公众普遍关注以及社会效果突出的典型案件，认真梳理，经严格的筛选程序汇编成册，实现审判资源的共享，为法官学习和交流提供便利，力求实现以个案带类案，以类案出经验，以经验促提高。
  第二个方面是流程管理。
  主要包括立案、审判、审判监督、执行等各个环节的操作。
  其次，是指各个子系统内部的管理，例如审判庭内部的送达、财产保全、调查取证、庭前准备、排定案件、开庭审理、审限监督、案卷归档等工作。
  第三个方面是主体管理。
  通过分类管理，发挥领导干部的统领和关键作用，强化法官的主体地位，明确司法行政管理人员及专业技能人员服务于审判的角色定位。
  通过实施人本管理和人才战略，对人员进行科学分析，不断研究法官及其他工作人员的心理和行为的活动规律，采取有效管理，建立健全有效的激励机制，以求最大限度地调动人员积极性。
  在此，还需要特别指出关于人民陪审员的管理问题。
  陪审制度作为社会分享审判权力的基本手段，它“可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位，这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于公民或这一部分公民之手”， 人民陪审员制度早在国内革命战争时期就已建立。
  通过陪审工作，人民陪审员可以进一步了解社会和本系统存在的纠纷或者违法犯罪的情况和规律，既有利于进一步做好本职工作，又可以增强他们积极参加社会治安综合治理的责任心。
  此外，通过陪审员的法制宣传，能够增进群众的法律知识和加强群众的守法观念，从而达到预防纠纷、减少犯罪的目的。
  关键是如何做好人民陪审员的管理和使用的问题。
  必须正确处理好法院独立行使审判权、提高司法效率、法官职业化建设三者与实行人民陪审员制度的关系，使之达到理性、辩证的统一。
  第四个方面是质量管理。
  质量管理的内容应该包括案件质量评查、裁判文书质量评查，建立法官审判质量档案等几部分。
  审判管理的外延从具向上应分以下两个方面:一是广义上包括法院的诉讼与执行。
  二、审判管理的必要性
  建国以后，人民法院审判管理体制很大程度上是借鉴前苏联的行政管理模式，这种与计划经济体制相适应的审判管理体制，对人民法院审理各类案件，巩固国家政权，促进经济建设，曾发挥了重要作用。
  但是，在发展社会主义民主政治和市场经济的条件下，旧的审判管理体制的弊端日益明显，主要表现在:一是诉讼基本原则和制度功能难以实现。
  三是难以实现诉讼经济与效率。
  实际上的多层级式管理使审判资源分配不合理，增加了诉讼成本且难以缓解审判压力。
  四是法官素质难以提高。
  传统的审判管理体制使审判活动渗入了行政化的特征，弱化了法官的独立人格，否定了法官做为审判活动的主体资格，不符合司法规律。
  基于以上对我国基层法院审判管理体制现状的分析，说明审判管理改革是有其积极意义的，实施基层法院审判管理的依据主要在于:
  1、实施审判管理具有法律依据
  可见，法律明确规定法院负责制，所以法院理所当然地成为审判管理的主体。
  2、实施审判管理是规范法院工作的现实需要
  然而，由于受传统管理模式和司法体制等因素影响，审判管理不适应审判任务要求的问题仍然比较突出，并由此导致了某些执法不公和执法不严的问题出现，扰乱了司法秩序，破坏了司法公正和司法统一。
  基层人民法院应充分认识审判管理关系到审判权的规范运作，是法院自身不断的改革和完善的需要，因此，有必要加强审判管理，建立严密、高效、有序的审判工作运行机制，努力实现审判的规范化与公正化。
  3、实施审判管理是促进法治建设的长远需要
  司法体制有其自身的规律，要建立适应并保障社会主义市场经济健康发展的审判管理模式亦是前所未有的事业，适合基层人民法院审判管理所涉及的具体内容没有现成的答案，它要求我们勇于探索，大胆实践，找出其客观规律，需要一定的时间去完成。
  其间，处理好新旧对接，处理好双轨制，处理好保障司法公正与保障审判管理改革顺利进行的辩证关系，以法院改革促进立法机关的修改完善，对于实现严肃执法、维护社会稳定、促进对外开放和社会主义市场经济发展、促进依法治国目标的实现都具有重要意义。
  随着市场经济发展、民主政治加强、社会全面进步，传统审判管理体制中轻程序、弱制衡的弊端与公众对司法公正性要求日益增强的矛盾;审判效率低下、人力资源浪费严重与案件不断增长，公众对审判高效性要求日益增强的矛盾;法官素质不高、司法腐败与依法治国、公众法律意识日益增强的矛盾，都显得十分突出，审判管理体制改革必须加快进行，跟上时代前进的步伐。
  三、审判管理的具体目标、实践途径及框架设计
  同时，因法院工作是一个不断发展的动态过程，如果不能兼顾法院的长远发展变化，对现时工作也是一个束缚。
  根据基层人民法院的情况，审判管理改革的最终目标应当定位在维护司法公正、提高司法效率、树立司法权威上。
  适应当前形势下基层人民法院审判管理的具体目标应该是，通过规范管理调动各种积极因素，在机制上、方法上不断创新，建立符合审判规律的审判管理新机制，促进法院新发展。
  实现这一目标的手段是:健全审判管理制度，完善审判流程管理，建立起科学、严密、高效的审判权运行管理和监督机制，使审判资源得以合理地配备;以改革推动发展，在法律和司法政策允许的范围内，在遵循规律的基础上，寻求方法的创新，继续探索适合基层人民法院当地实际、本院实际的审判管理模式;为保证审判工作的公正与高效，通过采用法官联席会议等形式，统一裁判尺度，不断提高执法水平和工作效率;进一步加大执行力度，针对群众反映的热点、难点问题，探索更有效的执行方式，完善执行机制，进一步提高案件的执结率;审判活动尤其要注意对审判政策的把握和对法律适用的把握，要尽力追求法律效果和社会效果、严格执法与热情服务的统一;认真实践司法为民，努力赢得社会各界的理解和支持，促进司法环境的改善。
  笔者认为，适合当前形势下基层人民法院审判管理模式的基本框架应为:建立以审判委员会为核心，以研究室为主进行核心管理、以立案庭为主进行流程管理、以政治处为主进行主体管理、以审判监督庭为主进行质量管理，全院各部门各司其职、分工负责、协调配合的管理体系。
  “以审判委员会为核心”的原因在于，审判委员会的法律地位和基本人员结构情况决定了审判委员会的核心地位，审判委员会作为代表全体法官进行法院管理的组织，其职能除审判职能外，监督职能、指导职能和管理职能亦应是该组织不可或缺的重要职能，并应日益发挥重要作用。
  在通过审判委员会部分审判功能的调整后，强化其审判管理的职能，也可以充分发挥并强化设立审判委员会的初衷。
  “以研究室为主进行核心管理”的原因在于，各基层法院的研究室作为调研工作的主管部门，承担着法院调查研究工作的组织管理，在把握审判工作的研究方向、占有和收集审判工作政策信息上具有得天独厚的优势，在审判委员会的统一指导下，通过把握本院的总体审判工作方向，能在落实审判政策、协调审判步伐、加强案例指导上做一些统筹和决策性工作。
  “以立案庭为主进行流程管理”的原因在于，立案庭是全院案件的入口，绝大多数基层法院的审判流程由立案庭统一掌控，负责掌握本院审判流程管理、审限警示等工作，因此，以立案庭为主、辅之以各庭内部的二级网络流程管理，可以对全院所有的案件信息进行全程跟踪把握，可操作性强。
  “以政治处为主进行主体管理”的原因在于，各基层法院政治处多承担本院的人事管理、培训考核、人民陪审员的管理等项工作，对全院的人员状况、分类管理情况掌握的信息最及时、全面、具体和权威，并结合本院的具体情况，通过落实相关人事制度要求和安排，可以从宏观和微观上对审判资源的分类、调配进行统一规划。
  在此基础上，要由其他庭室密切配合，全体法官共同参与，管理手段采取统一的指标考核和档案管理，最终形成全面监控、全员参与，全院各部门各司其职、分工负责、协调配合的管理体系。
  建立并实施这样一个法院管理框架，尤其需要注意以下几个问题。
  一是关于法官审判独立现实性的思考
  如果司法权与行政权合二为一，法官便将具有压迫者的力量。”
  二是法制层面上的障碍。
  审判独立是一项长期价值目标，实现法官审判独立是一个历史发展过程，绝非一蹴而就，更不能急躁冒进，否则不仅于事无益，甚至可能危及司法公正原则，后果可想而知。
  二是落实相关法律对法院独立的要求
  作为司法审判活动准则，它确保法院公正行使审判权，法官的审判活动不受外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判成为最终的社会救济手段。
  作为宪法原则，它调整和确定司法审判机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系，确认了法院行使审判权的独立性。
  因而，依法独立行使审判权是现代法治的基石和法院组织制度的基础。
  由依法独立行使审判权原则的内涵所决定，基层人民法院享有和行使审判权必须符合以下要求:第一，行使审判权的专属性。
  即法院对所有诉讼案件均有管辖权，法院有权依法确定管辖权归属并代表国家对案件作出最终的法律裁决和评价。
  即审判机关的审判过程和作出的司法裁决均不应受到不当干预。
  人民法院依法独立行使审判权原则是落脚于法院作为整体的独立，而不是合议庭的审判独立，更不是法官的独立。
  一个具体的管理方案是否可行，即有无实施该方案的客观条件是至关重要的。
  法院内部环境，包括人员数量与素质、财力状况、传统管理方法等因素。
  三是建立法官沟通平台--法官联席会议
  为了实现审判资源共享，统一司法尺度，为法官建立一个相互交流、研讨的平台，有必要在基层人民法院建立法官联席会议，作为审判工作研究议事机构，这也符合《人民法院五年改革纲要》对“强化合议庭和法官职责，突出审判委员会指导职责”的要求。
  法官联席会议性质应系审判工作研究、交流、指导机构，是法官自愿组织的群众性团体，会员之间地位平等。
  同时，通过法官之间的交流与合作，增强法官职业的凝聚力。
  审判委员会的职责由重点研究案件转变为对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和做出权威性指导。
  通过法官之间彼此开展的法学研究和交流，可以统一司法尺度，使基层人民法院法官的司法理念和法律意识紧跟时代步伐，符合先进司法理念的发展方向。
  联席会议应有五项工作职责:对疑难案件和新类型案件进行研究论证，提出指导性意见;对审判中遇到的法律适用问题进行研究论证，提出如何适用法律意见，具体说就是对属审判工作中重大、疑难、复杂及新类型案件中个案的法律适用问题、合议庭意见不一致或独任审判员无法提出明确意见的情况、由联席会议组织研讨并做出指导意见;针对法官职业特点，邀请专家学者与法官交流或开展专题调研、组织考察;针对案件审判质量、效率和审判管理等方面存在的问题组织论证，提出建议;完成相关审判工作的调查研究。
  四是逐步弱化行政管理色彩
  根据《人民法院组织法》规定，院长、庭长的职责主要是负责法院内部或审判庭内部的组织、协调和行政审理工作。
  审判庭本身并不是一级审判组织，所以具体案件的审判并不是院长、庭长的法定职责，而是法官的法定职责。
  因此，院长或庭长作为法院和审判业务庭的行政长官，主要应履行三个方面的职责:即政治职责，行政管理职责，审判职责。
  五是审判委员会职能的调整及定位
  重新设定审判委员会的性质、地位和运作方式，应当首先调整审判委员会的功能，牢牢把握司法活动自身的特点，让这一组织的行为遵从司法活动的一般原则，逐步缩小其行政色彩过分浓厚的“超审判组织”的审判职能。
  关于审判委员会审判职能弱化应该有两个途径，一是严格限制审判委员会讨论案件的启动程序和案件数量。
  “如果不强化审判管理，司法公正与效率的主题很难实现。”
  我们当前需要做的工作就是在现有法律制度框架内，充分运用审判管理手段，合理配置司法资源，以寻找公正和效率的最佳结合点，以最经济的司法成本获取最大的司法效益，最终实现司法的公正与高效。