text: 研究丨林业碳汇交易在我国的发展概况
  以全球变暖为主要特征的全球气候变化，对地球生态系统和人类社会经济系统产生了深刻的影响；人类活动引起的大气温室气体浓度增加也是导致全球变暖的主要因素。森林作为陆地生态系统的主体，同时也是最大的陆地碳库，具有吸收并固定CO2的碳汇功能。通过造林、再造林和森林管理、减少毁林等活动，强化森林碳汇能力，成为各国减缓和应对气候变化、保护和修复生态环境最重要的手段之一。随着“碳达峰、碳中和”政策路线更加明晰。全国各地各行业都意识到，面对“双碳”目标，可持续发展不再是高标准严要求的“加分项”，而是“必选项”。林业碳汇是国际公认的经济有效的二氧化碳减排途径，是实现“碳达峰、碳中和”目标的重要措施，在增加林草行业附加值、促进乡村振兴和生态保护与修复等方面都具有非常重要的积极意义。碳抵消机制主要是正在执行或者已经批准的减排活动项目经过核查后产生的减排量在碳交易市场进行交易从而用作排放量的抵消，减排量通常指的是在常规情景之外避免或封存的排放量。由于碳抵消机制的产生基于自愿原则，而在其他定价机制中，受约束的企业通常是具有强制性的要求，因此“总量控制与排放交易”机制下的“配额”和“基线减排与信用交易”机制下的“减排量抵消额度”有所区分。可参与碳抵消机制的项目通常分为两种，，如风电、光伏、垃圾焚烧等可再生能源项目，另一种为通过吸收大气中的二氧化碳达到减排效果，如林业碳汇、碳捕获利用与封存技术（CCUS）等。林业碳汇是指通过市场化手段参与林业资源交易，从而产生额外的经济价值，包括森林经营性碳汇和造林碳汇两个方面。《京都议定书》一开始并未把林业纳入减排市场，随着国际气候谈判的不断深入，森林在减缓和适应气候变化中的特殊作用逐渐得到国际社会的认可，林业碳汇才得以进入减排市场并成为重要的交易标的。2001年《联合国气候变化框架公约》第7次缔约方大会（COP7）达成《马拉喀什协定》，同意将造林再造林项目作为第一承诺期内唯一合格的林业领域CDM项目；2007年COP13达成《巴厘路线图》，同意将减少毁林和森林退化（REDD）作为合格的林业碳汇项目；2009年COP15达成《哥本哈根协议》，在REDD基础上，同意将森林保护和森林可持续经营增汇（REDD+）作为合格的林业碳汇项目，林业碳汇项目可实施类型得以不断丰富与拓展。中国共有5个林业碳汇CDM项目成功注册备案。2006年，中国广西珠江流域再造林项目成功注册，为全球第1个CDM林业碳汇项目，截至2021年4月1日，全球共成功注册备案66个林业碳汇项目，而CDM项目达8415个，林业碳汇占比不足1%。从地区分布来看，林业碳汇CDM注册备案项目主要分布在印度、哥伦比亚、乌干达等地，前三大地区占比达52%，中国成功注册5个林业碳汇项目；从类型分布来看，再造林项目达51个，占林业碳汇CDM注册备案项目总数的77%。国际上独立性碳抵消机制一般是针对组织或个人自愿抵消而建立的，但有些也被用于各类碳定价机制的履约，处于自愿碳市场和强制履约碳市场之间。其中在自愿碳市场中签发项目书和签发信用总额排名第二的是黄金标准（Gold Standard），由世界自然基金会（WWF）和南南-南北合作组织（South-South North Initiative）和国际太阳组织（Helio International）发起，成立于2003年。黄金标准评估过程较为严格，其签发的碳信用一般用于自愿抵消，同时哥伦比亚碳税机制、CORSIA、南非碳税也认可黄金标准的使用。当前黄金标准中大部分碳信用来源于可再生能源和炉灶燃料转换项目，同时已要求申请项目不得来自中高及高等收入国家。中国共有3个林业碳汇GS项目成功注册备案。截止到2021年6月底，黄金标准机制中林业碳汇项目不多，状态为Gold Standard Certified Design以及Gold Standard Certified Project的林业碳汇项目有21个，项目个数占比1.42%。其中，中国有3个林业碳汇GS项目已成功备案（状态为Gold Standard Certified Design）。自愿减排核证标准由气候组织、国际排放交易协会、世界可持续发展商业委员会和世界经济论坛联合建立，其创建目的是为自愿减排项目提供认证和信用签发服务，目前参与的国家数量达80个，所签发的碳信用可用于哥伦比亚碳税、CORSIA、南非碳税等机制。中国共有29个林业碳汇VCS项目成功注册备案。截至目前，全球已注册VCS项目1711个，其中已签发项目1306个，已签发碳信用6.94亿 tCO2e，到期或注销的碳信用3.59亿 tCO2e，其中农林项目205个，占已注册VCS项目总数的12%，农林VCS注册备案项目主要分布在中国、巴西、哥伦比亚、秘鲁、肯尼亚等地区，前五大地区占比50.7%，中国已成功注册备案29个项目，位居第一。林业碳汇作为自愿减排明确方向之一，未来受益CCER重启。林业碳汇作为明确纳入CCER的方向之一，在CCER市场重新开启后为林业带来新的发展机遇。各大试点区域对林业碳汇CCER项目有所倾斜。从目前各大交易试点政策来看，各试点均以CCER作为碳排放抵消指标，但抵消比例不同，抵消比例在5%-10%之间，此外部分试点对CCER项目地域、项目类型、时间等有所限制，整体而言，各大试点对林业碳汇CCER项目有所倾斜。项目类型限制上，如湖北碳交易所用于抵消的CCER项目鼓励优先使用农林类项目，地域限制上，如深圳碳交易所对风电、光伏、垃圾焚烧等项目区域进行指定，而农林项目不受地区限制。福建省作为国内森林覆盖率最高的省份，2017年印发《福建省林业碳汇交易试点方案》，选择顺昌、永安、长汀、德化、华安、霞浦、洋口国有林场、五一国有林场等20个县（市、区）、林场开展林业碳汇交易试点，项目类型主要包含碳汇造林、森林经营碳汇、竹林经营碳汇项目，核证后的林业碳汇项目（FFCER）可在福建试点碳市场进行交易。2015年，广东省发布《广东省碳普惠制试点工作实施方案》，决定在广东省内组织开展碳普惠制试点工作。2016年1月，广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源等6个城市纳入成为首批碳普惠制试点地区，试点期为3年。2017年4月，广东省发改委发布《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》，指出纳入广东省碳普惠制试点地区的相关企业或个人自愿参与实施的减少温室气体排放和增加绿色碳汇等低碳行为所产生的核证自愿减排量（PHCER），将正式允许接入碳交易市场。省级PHCER作为碳排放权交易市场的有效补充机制，原则上等同于本省产生的CCER，可用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。2017年先后发布5个森林保护、森林经营等5个碳普惠方法学。2018年8月，为进一步深化碳普惠制试点工作的思路及完善碳普惠制核证减排量相应管理制度，广东省暂停受理省级碳普惠核证减排量备案申请。2019年5月，广东省生态环境厅宣布恢复受理省级碳普惠核证减排量备案申请工作，同时更新5个相关方法学。2013年北京碳排放权交易正式上线，林业碳汇作为抵消机制纳入其中。2014年北京市发改委和园林绿化局联合印发《北京市碳排放权抵消管理办法（试行）》，指出可用于重点排放单位进行抵消的林业碳汇项目需是来自北京市辖区内的碳汇造林项目（2005年2月16日后的无林地）和森林经营碳汇项目（2005年2月16后开始实施），同时对土地具备使用权或所有权。北京林业碳汇项目主要包含CCER、北京林业碳汇抵消机制（BCER）、北京碳汇基金项目、义务植树购碳履责项目等。核证过的林业碳汇项目经市发改委、园林绿化局审定认可后可预签获得60%的核证减排量用于碳交易，在获得国家发展改革委备案的核证自愿减排量后，将与预签发减排量等量的核证自愿减排量从其项目减排账户转移到其在本市的抵消账户。对于CCER市场开展初期，市场运行机制基本延续原CDM机制的大体框架。以林业CCER项目为例，主要涉及碳汇造林项目和森林经营项目等，其方法学、核证、审定等涉及国家发改委、国务院法制办、国家林业和草原局以及生态环境部等部门。各部门之间对于林业碳汇CCER项目开展均具有各自的见解及利益，不可避免地出现掣肘现象。因此，虽然2012年6月13日国家发改委已出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等，但其中对于CCER开发的核证机构、方法学等管理规定仍存在一定的不足之处，需要进一步补充和完善，并需及时修订有关条款。这需要协调不同部门之间的利益，以确保林业碳汇CCER项目的顺利开展。由于碳配额的上市交易，与之带来的还有碳配额的管理宽松，致使在中国碳市场中，碳配额的交易热度远远高于CCER。另外，各交易试点对于CCER抵消比例的限制，使得市场需求方对其发展少有兴趣。以2016年的交易为例，全国总计抵消CCER不到800万吨，仅占碳配额市场的比例为0.67%左右，相较于各试点交易市场所设置的5%抵消比例明显偏低，市场余量较多。另外，由于经济形势以及供给侧改革的开展，落后产能被淘汰，有色、造纸、电力等传统高碳排放产业发展受限，同样导致CCER市场中需求不足。对于CCER重视程度一直不够，2017年暂停CCER的备案与签发等工作后这一趋势更加明显，影响了林业碳汇CCER项目的开展。我国CCER市场开始于2012年3月，于2017年3月暂停备案与签发，共运行了5年左右时间。在5年中，CCER价格长期在20-30元/吨左右徘徊，最近有所上升，为50元/吨左右。碳汇价格偏低，造成林业碳汇项目收益回报偏低，缺乏有效经济激励，甚至造成一些林业碳汇项目经营开发成本远高于其收入。另外，相较于市场上CCER项目的供应量，其有效需求量严重不足。CCER的需求一方面主要来自自愿减排的“买家”，另一方面来自那些受到排放量限制的企业。CCER市场本身就是一种碳抵消机制，如果碳汇价格偏低，势必会影响林业碳汇项目的开发，也影响CCER的供给量和需求量，并造成了总供给价格与总需求价格非均衡性加大，进而造成市场的积极性萎缩。目前，我国林业碳汇项目可参与国际性（CDM）、独立性（VCS、GS）、区域性（CCER、CGCF、FFCER、PHCER、BCER）林业碳汇抵消机制参与碳交易，不同的抵消机制对于碳汇项目类别、土地合格性要求、可交易范围都有所不同。随着我国第一个林业碳汇国家标准《林业碳汇项目审定和核证指南》正式实施。将有效地指导和规范审定、核证人员对林业碳汇项目的审定、核证工作，确保进入我国温室气体自愿减排交易市场的林业碳信用的真实性和有效性，为林业碳汇项目在实现双碳目标提供充分的保障。