text: 李建国等：构建粤港澳大湾区养老保险合作柔性机制——基于欧盟养老保险可携带性经验借鉴
  粤港澳大湾区作为首个国家级湾区，在深化我国区域协同发展中发挥着引领作用。随着粤港澳大湾区的跨境养老人口流动规模不断扩大，粤港澳跨境养老需求日益凸显。但由于三地养老保险制度的内容、模式、给付条件、计算原则等存在差异，粤港澳大湾区养老保险制度存在兼容性难题，跨境养老福利可携带性存在困境。基于粤港澳大湾区在养老制度上与欧盟具有相似的差异性，可借鉴欧盟养老保险制度区域一体化开放性协调机制相关经验，对粤港澳养老福利可携带性困境进行分析。建议，建立粤港澳养老保险合作的柔性机制，明确粤港澳养老保险合作机制应遵循的原则，以及建立粤港澳跨境协调主体部门，进而不断完善粤港澳大湾区的社会养老保险融合并提高其可携带性。敬请阅读。2019年2月，国务院正式发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出“深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件”。随着粤港澳大湾区不断深入融合发展，粤港澳力图凭借珠三角九市丰富的土地和人力资源、港澳先进的医疗条件和丰富的社会养老服务经验等互补优势，充分发挥湾区的协同效应，探求跨境养老服务的“湾区模式”。当前，粤港澳大湾区跨境养老的区域协作整体呈现向上趋势，然而，“社会养老保险可携带性”的难题逐渐凸显出来。香港立法会秘书处资料研究组于2019年通过对比分析澳大利亚、瑞典和中国香港的福利跨境可携带性安排，发现现有社会养老保险可携带的地域范围和津贴种类的限制，是阻碍香港长者选择内地或内地居民在港养老的关键原因。目前粤港澳三地都在不断寻找更加柔性且灵活的政策，以提高社会养老保险的跨境可携带性，然而，从制度上实现福利跨境可携带性尚未明确。基于欧盟的养老保险制度具有较强的可携带性，粤港澳大湾区可借鉴欧盟养老保险一体化的开放性协调机制，完善大湾区养老保险合作机制，从而深化粤港澳跨境养老服务产业的区域协作，动态协调各区域的社会养老保险制度，增强跨境公共服务和社会保障的接续，提高粤港澳三地社会养老保险的开放性以及可携带性，以实现大湾区在社会层面的一体化，创新大湾区合作发展新格局。粤港澳三地在养老保险制度的内容、制度模式、资金筹集渠道及管理方式等方面存在较大差异（表1），这是粤港澳三地养老保险制度难以兼容的原因之一。广东养老保险制度与全国养老保险制度保持一致，遵循“公平与效率统一原则”和“社会统筹与个人账户相结合原则”，覆盖人群主要分为城镇职工和城乡居民两个群体，筹资渠道的对象以个人和企业为主，政府为辅。而香港、澳门两地主张“小政府、大社会”的理念，遵循低供给的原则，通过建立一个以政府为主导、民间社会福利机构协调合作的养老保险体系，旨在避免老年弱势群体陷入贫困的环境。香港、澳门的筹资渠道对象以雇主、雇员和自雇人士为主。在养老保险金的管理方式上，广东采用“统账结合”的部分积累制。根据《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，社会统筹账户国家于2022年2月22号正式启动企业职工养老保险金全国统筹模式，该部分资金主要由全国社会保障基金来管理运作；个人账户的余额不可提前支取并可作为财产来继承，该部分资金主要由广东省社会保险基金管理局进行运作。香港强制性公积金制度采用完全积累制，属于个人强制性储蓄，其存款为个人所有；其特点是高度市场化，由商业机构管理投资运作，政府负责监督管理，确保公积金能够保持稳定水平的回报。澳门采用现收现付制的双层社会保障制度，即强制性制度和任意性制度。强制性制度主要由具有劳动关系的雇员和雇工缴纳，任意性制度主要针对澳门居民。澳门通过定额供款的方式，将筹集到的资金交由政府成立的社会保障基金机构进行管理投资运作。与广东和香港不同的是，由于澳门具备较强的社会福利性质，受益人的权利远大于其义务，澳门的社会保障基金对博彩收益拨款和政府收入的依赖性较为严重。粤港澳三地养老保险金的给付条件和计算原则不同，是三地养老保险制度兼容性较难的另一个原因（表2）。对于养老保险金给付的缴费年限指标，广东和澳门都有对应的强制性要求，然而香港在此方面并无限制性要求。在给付条件的年龄上，香港和澳门较为相似，即，定为65周岁以上的老年人以及60周岁以上的特殊提早退休人士，同时无性别之分。然而，广东对于退休年龄的界定有性别、从事的职业工种以及病退年龄之分。在给付计算原则上，粤港澳三地的计算方式存在较大的差异，其给付金额主要与当地的经济发展水平、个人账户的资金运作权益等因素挂钩，使得粤港澳三地的养老保险金的给付难以衔接。此外，由于内地实施人民币管制，而香港汇率与美元挂钩，澳门汇率则紧盯港元，因此三地汇率的差异加之养老保险金的长期限供款性质所带来的汇率风险加大，使得三地的养老金给付难以兼容。随着粤港澳三地劳动力、资本、制度、企业家才能、知识产权等要素流动的一体化趋势不断增强，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要加强跨境公共服务和社会保障的衔接，提高福利的可携带性。在纲领性文件的指导下，粤港澳三地政府出台多项政策和计划来保障跨境流动人群的福利权益（表3）。如香港于2013年推出“广东计划”，并在该计划下于2020年推行长者生活津贴，旨在鼓励65岁以上符合申请条件的香港高龄居民移居到广东地区养老，为他们提供每年不返港的高龄津贴和长者生活津贴。广东2019年12月出台的港澳居民养老保险新政，允许港澳台参加城乡居民养老保险以及在广东缴费满10年即可享受广东的养老保险福利。自珠海横琴自贸区成立后，澳门长者能够到横琴养老、享用澳门的社保福利，同时内地赴澳门务工人员可在珠海横琴参加职工基本养老保险。虽然粤港澳三地政府不断在寻找更加柔性且灵活的政策提高社会养老保险的跨境可携带性，但是实施效果不显著。据资料统计，在香港实施的“广东计划”下，享受该福利的香港长者到广东养老的人数由2014年的17145人增长到2020年的18645人，6年内仅增长了1500人。根据澳门历年的统计年鉴可以得出，澳门长者在境外养老以香港为主，其次是内地。一是合作政策碎片化。从目前颁布的合作政策可以看到，粤港澳三地参与养老保险政策合作的实施主体和制度形式不同。基于历史和机制的原因，广东主要由政府主导，通过颁布地方性行政法规来规范港澳居民在粤的社会保障问题，具有较强的实施执行力。而香港和澳门除了由政府主导通过专项计划的形式来制定相关法律，会更多地引入市场和社会组织角色，强调它们在法律范围内自治约束发挥的作用。实施主体的偏差和制度形式的不同使得粤港澳三地仅针对本地的制度做出相应的补充，并未真正实现三地养老制度的有效衔接。这导致了粤港澳三地缺乏跨境协调的机构，难以提出具有整体化系统性的合作政策，合作政策在实施过程中的积极性受阻。二是跨境福利单向化。当前，粤港澳的合作政策主要是解决港澳居民在广东的养老福利跨境的问题，而对于内地居民向港澳流动的养老福利跨境的相关政策较少。如内地居民若要移居香港和澳门，需要放弃内地的户籍和身份，内地的各社会福利也会中止。此外，香港的“广东计划”中提出，香港长者在广东养老可以领取与在香港同等福利的高龄津贴，但需要放弃香港居住的公屋。同时香港的养老津贴支付不跨境，主要存入其香港的账户，使得长者在广东养老时领取津贴极为不便。这导致香港长者移居广东养老的吸引力大大降低。三是政策协调的内容局限性。粤港澳三地由于制度上的差异，对养老保险制度的概念和福利范畴有偏差，这对粤港澳三地的养老保险制度政策的协调带来一定的挑战。香港和澳门的养老保障体系较为健全，对于长者的养老福利除养老金外，还有较为成熟的养老服务和医疗。而广东的养老服务和医疗仍在不断改善中。目前广东出台的行政法规主要针对港澳居民的参保地、缴费年限、福利待遇的确定，但是对于涉及到相关的养老服务、医疗标准、跨境支付等问题，尚未有明确的规定与衔接。开放性协调机制（The Open Method of Coordination, OMC）是欧盟提出的一种“软性”治理模式。欧盟作为劳动力跨国高度流动的典型代表，养老保险制度逐步发展成熟的开放性协调机制（OMC）成为其坚实的理论支撑。欧盟各国处于体制机制、经济社会发展水平、社会保障水平等诸多不同的环境下，为了尊重并保持国家间的政策制度多样性以及不干涉成员国内部权限职能，2001年欧盟委员会拉肯峰会将“开放性协调机制”引入养老保险领域，以各国养老保险政策为根基，通过开放性协调机制，实现养老保险的“跨国性”再分配和改革趋同性。欧盟的开放性机制是一种软性立法的协调模式，是基于非强制性手段，不使用正式的法律，而是通过同济评审以及联合评估报告等方式间接施加压力，促使成员国不断改革本国的养老保险制度，从而达到欧盟各国养老保险制度的渐进式趋同。由于欧盟成员国经济水平和制度标准差异较大，欧盟会采用柔性法律的方式进行介入，通过约定共同的目标、制定行动方针、设置比较基准、互相监督等方式，实现欧盟一体化和各国个性化之间的权衡（图1）。欧盟理事会起草共同的目标和指导方针（表4）。欧盟对于各成员国养老保险制度的介入主要集中在福利待遇的性别平等、各成员国养老金权利的可携带性以及促成养老金基金的统一市场。其中，欧盟养老保险体系在OMC的三个主要共同目标是养老金的充足性、养老保险制度的财政可持续性和养老保险制度的现代化。成员国基于共同的目标以及本国国情来制定具体的行动方案。经过一定时期后，成员国根据实际实施行动后的成效来论证并提交本国的养老保险发展战略报告（National Strategy Reports for Pensions，NSRS）。各国的养老保险发展战略报告需要通过联合评估。欧盟评估主要有两个评估主体：一是欧盟委员会和欧盟理事会；二是一国的养老保险政策制定者。通过对养老保险发展战略报告的各改革项目评分后，将评估结果进行排名并公布。其中，社会保护委员会（SPC）以及指标小组（ISG）主要负责确定养老金的充足性以及养老保险制度的现代化相关指标；经济政策委员会（EPC）以及老龄化工作小组（AWG）主要负责确定养老保险制度的财政可持续性相关指标。养老保险制度的OMC不同之处在于，不是将监管权力下放给独立机构部门，而是基于自我监管；对于排名靠后的国家不会有正式的制裁，通过同行的审查压力来推动成员国采取养老保险制度的改革。通过后监督式，不仅可以让欧盟委员会了解各成员国养老保险制度施行的实时动向，督促提醒改革偏离共同目标的成员国；同时，可以激励其他成员国，让该国政府出于考虑国家声誉、选民投票以及本国人民福祉等因素，积极改进优化本国的养老保险机制。成员国通过学习借鉴他国的经验后，进一步制定本国的行动方针和发展战略。这种方式的优势在于可以降低获得养老保险制度改革方案经验的成本，因为成员国可以模仿其他成员国的问题解决方案，同时无须承担在实施过程中的风险。随着国际劳动力的加速流动，养老保险金是人们着重关注的内容之一。如何切实解决国际劳动力社会保障的转移接续问题逐渐提上了议程。基于此，欧盟理事会决定将“社会保障对接条例”与“开放性协调机制”充分融合进欧盟的养老保险关系中。根据欧洲议会和欧盟理事会第883/2004号条例，欧盟养老保险关系应用开放性协调机制遵循平等待遇原则、权益输出原则、单一适用立法原则、累计保险期原则、按比例分别支付原则。平等待遇原则和权益输出原则是欧盟开放式协调机制体系中的普遍性原则。在养老保险制度上体现为欧盟成员国之间的雇员或移民者只要参与某国的养老计划并居住超过一定期限，该国不得基于国籍有直接或间接的歧视，并且必须无条件给予其与本国国民同等的养老保险待遇。而雇员以及移民者的义务是要遵守该国的养老保险法，履行该国的养老保险金缴费义务。权益的输出性体现为欧盟成员国之间的雇员或移民者的养老保险的权利和权益，会随着其工作或居住的流动而流动，并会保留至达到养老金领取的时间。但是，非缴费型福利不适用于这一原则，因为非缴费型福利采用居住地原则并为符合条件的本国居民发放。权益输出原则保障了欧盟成员的养老保障权益，同时也促进了成员国之间财政负担的公平分配和“开放性协调机制”的可执行性。欧盟公民在各成员国工作或居住时，其缴纳养老保险费、就业和居住年限等适用单一适用立法原则以及累计保险期原则。第一，单一适用立法原则。即在同一时期，欧盟公民只能参与一个成员国的养老保险计划，从而有效规避了重复参保或重复享受养老保险福利待遇的可能性。对于养老金覆盖对象的判定，各成员国在欧盟实施开放性机制之前采用的是居住地原则和工作地原则两套标准。但是随着跨国流动者的增多以及频次提高，这两套原则容易导致跨国劳动者同一时期被多个国家重复覆盖或同时排斥。因此，《社会保障对接条例》提出，欧盟成员国以工作地原则为准则，凡是欧盟公民，无论其在多少个国家跨国工作，都不得排斥；同时该公民在一个时期内只能享有工作地国家的养老金待遇，并履行该国的养老保险义务；当居民从一国转移至另一国时，其在原始国的长期性养老保险福利会暂时被冻结，特殊情况例外（表5）。第二，累计保险期原则。欧盟养老保险权益的审核以及领取资格所考察的基本指标即保险期，包含养老保险缴费年限、就业年限和居住年限。各成员国在退休后领取养老金的问题上所设置的门槛年限各不相同，因此，在遵守单一适用立法原则的基础上，将劳动者退休前曾经工作过的国家的养老保险缴费年限、就业年限和居住年限进行合并计算，来评估其领取养老保险福利的资格。如A国的养老保险金领取条件以就业年限为基准，若某雇员在A国工作23年，然后在B国工作和居住2年，最后在A国退休，那么该雇员可以领取A国的全额养老保险金，即A国的23年加上B国的2年。因此，只要该雇员总累积的工作年限、居住年限和缴费义务达到工作过各国的领取资格，就可以享有各工作国的养老保险福利。通过累计保险期的方式，创建安全和透明的养老金领取标准，切实保障了跨境劳动者的养老保险福利权益，同时能够保持在工作时间和地点上与养老保险的平衡性，消除劳动力流动的障碍，促进劳动者流动的平衡发展。社会养老资金筹集是一个国家养老福利持续的基石，因此劳动者在工作时期为一国履行养老金缴费义务，那么在其退休后，所应享有的养老金福利也应由该国负责。为了能够合理分配各成员国的财政负担，欧盟采取按比例分别支付的原则，即成员国按照劳动者在本国的养老保险贡献率，分别承担相应的养老保险支付比重，共同完成劳动者的养老保险支付。成员国支付养老金主要按照以下程序进行支付：其一，确定养老金领取资格。由居民通过养老保险经办机构或欧盟养老保险信息交互系统提交申请。申请内容应包含该居民的出生国、工作国以及时间、居住国以及时间等基本信息。其二，按比例分别支付养老金。成员国根据五大原则并结合本国的养老保险金给付条件，来判断应给予的养老保险金的额度，成员国主要有两种计算标准（表6）。其三，比较支付程序。成员国在基于按比例分别支付的计算基础上，还需通过比较仅按照本国的养老保险制度下应支付的养老金和按比例分配支付的养老金两种支付方式，并将养老金按计算数额较高的方式支付给居民。其四，各成员国分别支付劳动者应得养老金。欧盟将开放性协调机制引入养老保险体系，本质上是缓解欧盟市场自由化与社会一体化之间的矛盾，在多层次的政府政策层面和超国家政策层面架起桥梁。监督推进各成员国不断朝着欧盟的共同目标，优化本国的养老保险制度，有利于加强不同成员国间养老保险制度质量的透明度，使得欧盟各成员国的养老保险制度逐渐趋同。粤港澳大湾区在两种制度、三个法域、流通三种货币的背景下，要破除社会养老保险制度跨境协调困境具备一定的难度。欧盟的养老保险制度一体化的开放性协调机制实施条件与粤港澳大湾区高度相似。一是二者的养老保险制度均具有高度差异化。由于二者均在政治层面缺乏明确的权限，在行政体制和社会管理模式不同的情况下，难以甚至不能适用法规或指令等强制性的法案进行管控。二是二者均拥有独立关税区。在WTO中现存的四个单独关税区中，香港、澳门和欧盟占了其中的三个席位。香港和澳门是内地对外乃至全球交流、沟通、贸易的支点和重要的转口地。这点与欧盟的独立关税区具有相似的经济基础。三是二者均拥有共同市场的特性。共同市场是实现养老保险制度一体化的基础。欧盟通过建立统一且共同的对非成员的关税，允许生产要素在成员国之间自由移动，从而实现服务、资本和劳动力的完全自由流动。而粤港澳大湾区以国际一流湾区对标，逐步形成基础设施一体化、区域分工协同化、要素流动自由化、营商环境包容化的粤港澳大湾区共同市场。因此，欧盟的开放性协调机制为解决粤港澳大湾区社会养老保险福利可携带性困境提供了创新思路，进而对促进各要素在大湾区的充分流动具备借鉴性。欧盟的开放性协调机制为粤港澳大湾区社会养老保险衔接上融入“软性”处理方法提供了创新思路，即，建立粤港澳养老保险合作的柔性机制。粤港澳养老保险合作的柔性机制在保持粤港澳三地养老保险政策制定的独立性且稳健运行的基础上，以不介入三地政府的权限职能为前提，采用软性法律的治理模式，而非强制性法律手段，协调粤港澳三地的养老保险政策，打开养老保险的区域转移流动通道，以实现粤港澳大湾区养老保险一体化和各地区个性化的权衡。建立粤港澳养老保险合作的柔性机制，需要明确粤港澳养老保险的共同柔性目标，制定指导方针，建立粤港澳养老保险转移的相对指标体系。鉴于开放性协调机制中欧盟理事会负责起草各成员国的共同目标和主要指标，各成员国以此为依据制定具体的行动方案。基于目前粤港澳三地跨境养老的阻碍因素以及养老保险制度的发展现状，粤港澳大湾区养老保险制度发展的主要共同目标应约定为养老保险的可携带性和养老金的充足性。养老保险可携带性即扩大粤港澳三地跨境养老保险的地域范围，确保移居前后两地养老保险待遇的适用性及同等性；养老金的充足性即满足所有老年人基本生活和参与社会公共活动的需求。广东、香港、澳门三地政府依据此共同柔性目标，基于自身实际情况制定具体的养老保险发展战略并加以实施。同时，相关委员会及工作小组确定养老保险可携带性和养老金充足性相关的指标，建立粤港澳养老保险转移的相对指标体系、养老金充足性的相对指标体系，对粤港澳三地养老保险制度发展效果进行比较与评估，并给予反馈，以督促提醒三地政府不断改革完善本地的养老保险政策，解决合作政策碎片化、跨境福利单向化和政策协调内容局限性的问题，从而使三地养老保险政策能够在既定的框架下循序渐进地朝着同一方向进行优化。欧盟在整合各国养老保险制度的过程中，是在柔性机制的基础上，有一个共同的发展目标，最后要达到养老保险制度的趋同。粤港澳三地虽然处于三个单独关税区，但是港澳回归祖国已经有二十多年，港澳养老群体相对于内地或广东的总人口而言，占比毕竟不大。因此，柔性机制是目前的基础，但要逐步过渡到一个政策上来，以此消除粤港澳三地养老保险流动障碍。欧盟开放性协调机制的五大原则体现了欧盟各成员国养老保险一体化和各地区个性化之间的动态平衡，将五大原则灵活应用于粤港澳养老保险合作机制中，有利于实现粤港澳大湾区养老保险一体化和粤港澳三地养老保险制度个性化之间的权衡，从而实现粤港澳三地养老保险的转移嫁接。第一，明确粤港澳三地养老保险基本权利与义务原则。对粤港澳三地之间的务工人员与跨境养老人员不得有歧视且给予平等待遇，在其履行养老保险缴费等相关义务基础上，允许其享有本地公民可享有的养老保险福利。第二，明确粤港澳三地养老金核算的原则。首先，确保因务工或其他原因需要的流动人员在各地的工作年限、缴费义务以及居住年限，可以随着他们的流动而有效输出；其次，明确同一时期参保人员只能参与一个地区的养老保险计划，避免重复缴费或福利重复覆盖；再次，在前两条的基础上，粤港澳三地达成保险期累计的共识，即共同承认其在粤港澳三地的总工作年限、总缴费义务以及总居住年限。明确此核算原则，有助于防止社会福利的地域性排斥，在注重社会福利连续性的同时兼顾劳动者的养老权益保障。第三，明确养老金支付的原则。在评估其养老金领取资格后，粤港澳三地政府按照参保者在本地养老保险的贡献率，分别承担相应的养老保险支付比重，按比例共同完成劳动者的养老保险支付。粤港澳三地养老金的给付条件存在较大差异，因此，一是养老金核算要按照保险期累计原则。保险期累计的共识，需要在粤港澳三地各自养老金核算的基础上，形成大湾区共同的养老金核算方式，即加和，这一加和的核算方式适用于粤港澳大湾区每一个地区。同时，由于粤港澳三地养老金的给付计算原则也存在较大差异，还需要按比例分别支付养老金原则，即三地根据本地区的给付计算标准，确定各自应给予养老保险金的额度；在三地各自给付计算标准的基础上，加和形成粤港澳三地皆认同的总养老金金额。二者都是在个性化的基础上实现了一体化，养老金支付的按比例分别支付原则和养老金核算的保险期累计原则，有利于实现粤港澳大湾区养老保险一体化和粤港澳三地养老保险制度个性化之间的权衡，明确粤港澳养老保险合作机制应遵循的原则，有利于实现粤港澳三地养老保险的转移嫁接。欧盟能够在养老保险可携带性方面取得长足进步，得到欧盟各国的认同，重要原因在于欧盟内部的文化认同比较高。相同的养老保险文化认知，推动了欧盟养老保险制度一体化发展。目前，粤港澳三地虽然同处中华民族、同根同源，语言文字相同，但长期以来，香港和澳门主体文化与原有殖民体系文化有着很强的联系，导致三地的养老保险文化认知存在一定的差异性。因此，推动粤港澳三地的养老保险可携带性，需要进一步加强三地的文化交流，弘扬尊老爱幼、老有所养的中国传统文化，更容易整合三地的养老保险制度。欧盟的养老保险一体化能持续进行，离不开欧盟委员会这一角色。在起草成员国的共同养老保险发展目标、指导方针，评估成员国的实施成效，督促成员国不断改革养老保险政策等推动欧盟养老保险一体化的进程中，欧盟委员会发挥了不可替代的作用。为了确保粤港澳大湾区三地的养老保险制度区域合作能够有序并可持续地进行，不断优化合作政策的积极性，应当建立一个不受粤港澳三地直属约束的粤港澳大湾区养老保险制度协调合作管理委员会，赋予该委员会一定的权力。通过该委员会进行粤港澳大湾区养老保险的共同目标、行动方针、养老相对指标体系、政策发展效果比较基准的起草工作，同时评估三地养老保险政策的实施效果，并公布三地的实施优缺点，从而规范粤港澳三地养老保险的各种制度行为，有利于提高粤港澳三地养老保险制度的透明度，督促粤港澳三地的养老保险政策能朝着同一个方向完善，提高粤港澳三地养老保险的可携带性。目前微信推送文章不再按照发布时间排序，而是会优先显示“设为星标”或者点击过“在看”文章的订阅号推送。广大读者朋友们可以点击上方蓝字“金融观察家”，然后再点击右上角“...”点选“设为星标”；或对喜欢的文章点击“在看”，方便查阅。感谢您的关注。扫码关注