text: 浅析中国古代官僚机构设置膨胀的原因
  分析中国古代的官僚机构的设置，不能离开王权这根主轴，而分析王权这个核心，必须从对权力的分析开始，那么权力是如何导致中国古代的官僚机构周期性变化的，本文主要从以下几个方面谈起。
  然而“天命之谓性，率性之谓道”，自由符合人性的需要，自由有两方面的意思，否定的一面是免除束缚，而肯定的一面是行为的自主 ，率性而为的积极自由是人的追求，拥有权力者可以理所当然地把自己的意志强加给别人，使其去做自己不愿意做的事情而自己的行为又较少的受到限制，所以每个人都愿意获得权力去统治别人而不愿意被别人统治。
  另外，权力本身不能创造价值，而是能够导致价值分配的变化，所以权力是一种分配价值的价值，具有工具性。
  罗伯特·达尔说“政治体系中的某些成员力图获得对政府所实施的政策、法规和决定的影响力，也就是政治影响力。
  人们不一定追求政治影响力本身，而是因为控制了政府能够帮助他们实现一个或更多的目标”。
  另外丹尼斯·朗对其也有清醒的认识“与追求物质报酬和追求声望相比，追求权力的欲望看来在心理学上更少人类的原始性与普遍性……当权势人物却形获得高位时，热衷于谋求权力看来实际上也就是谋求地位”，因此理性的利己者都回去追逐这种工具去达到对社会资源分配的最大份额。
  韩非子曾经明确地指出“人性好利”，这个事实性的描述充分说明了这一点。
  无疑，在人的“欲壑难填”与社会资源相对有限矛盾存在的情况下，掌握权力、形成对价值的分配的优势，便成了人们的一个普遍追求。
  丹尼斯·朗说: “即使人们秉性和平，满足于适可而止的权力，然而为了保住自己获得的利益，必须继续谋求更大的权力”，由此可知，权力便有了两个明显的特点，即独占性和侵蚀性。
  独占性，也叫排他性，是指权力的所有者不希望自己与别人分享权力而总是尽可能收归己有。
  独占性导致的是侵蚀性，权力的所有者总是不断地把自己周围的权力吞并收归己有，这样权力是处在一个不断地拆分与组合的过程当中。
  而以权力为角度分析政治是不可能避开这两个相互联系的特点。
  古代权力的最高所有者是帝王，传统的中国社会里，王权专制主义经过了几千年的发展走向了成熟，用刘泽华先生《中国的王权主义》里的话来概括就是:王权支配社会。
  王权在发展成熟的过程中不断地吞噬周围的权力，最后形成了社会上唯一的权力中心，形成了“天无二日，民无二主”的局面。
  如何将这种权力合法化、保有并且有效地运作便成了统治者们考虑的重要课题，而这三个层面便是研究中国古代职官设置膨胀的突破口。
  合法性又称正当性，是合法占有权力的基础。
  权力拥有了合法性的支持便成了权威。
  德国社会学家马克斯·韦伯将权威划分为三种类型:第一、“永恒的昨日”的权威，也就是权威归因于“古以如此”的威信和去遵袭的习惯，而变成神圣的习惯。
  其次，权威可以来自各人身上超凡的恩典之赐—— — 即所谓的卡利斯马(Charisma)。
  最后，还有一型支配，靠的是对人为法规成文条款之托当性的信任，对于按照合理性方式制定的规则所界定的事务性“职权”的妥当性尤其信任 。
  中国古代的王权是第一种类型的权威，即旧日“父家长”及家产制领主所施展2008年 9月总 第 23卷社科纵横新理论版 SOCIALSCIENCESREVIEW浅析中国古代官僚机构设置膨胀的原因(南开大学周恩来政府管理学院 天津 300071)【内容摘要】中国古代官僚机构的设置跳不出一个从膨胀到精简再到膨胀的怪圈，在这个循环圈的背后，有什么必然性的规律在起作用，把握到了这个规律，不仅可以从深层次去认识官僚机构演变的原因，而且对于今天的机构改革也有重要的借鉴意义。
  本文以王权为分析角度，以人性为分析起点，从各个层面去分析职官机构膨胀的原因，找到了王权专制主义这根古代制度设计基础和运作的主轴，得出职官设置循环的规律。
  自从“禹传子，家天下”，中国进入国家开始到 1912年清逊帝溥仪退位，这种传统型的权威在中国的历史上延续时间是最长的，历代的统治者为了保有这种权威把祖宗提高到了至上的地位，尤其是在中国古代家国一体的情况下， “宗统”和“君统”的结合是相当有效的，不同的历史时期，它的表现形式虽然不一样，但是对政治所起的作用是大致相同的。
  西周时期，周公把“敬天”、 “法祖”和“保民”结合起来，成为支撑王权之鼎的三足， “天乃大命文王，殪戎殷，诞受厥命”和“今民将在祗遹乃文考，绍闻衣德言。
  宏于天，若德，裕乃身不废在王命!”。
  汉代的董仲舒言: “故制造文者，三画而连其中谓之王，三画者，天、地与人也。
  取天、地与人之中以为贯而参通之，非王者属能当是”，将“王”引申为代表“天、地、人”的思想，更是稳固了王权的合法性基础，而所有这一切都归终于一点上—— — 法祖。
  因为祖先的权威是合法的，而自己得到祖先的权力也是合法的，根据这个逻辑，祖先的礼法制度包括职官制度在内也是一种合理性的体现， “祖宗之法”是不可改变的，成了众多王朝的治国理念。
  然而社会是在不断变化发展的，以清王朝为例，清王朝初入关的时候人口不到一个亿，但是经过康乾盛世的发展，1766年人口达到了 2个亿，到了 1790年人口达到 3个亿，1840年人口超过 4亿，面对快速增长的人口和带来的一系列的社会问题，如社会的普遍贫穷，资源紧张以及失业人口大量流动等，成了亟待解决得问题，而原来的制度设计时不适应这种变化的。
  所以， “因时而变”与“祖宗之法”之间便产生了不可调和的矛盾。
  如果变法，改变职官机构的设置，就意味着自己违反了祖先而又可能导致合法性资源的流失，而如果不变法保持原状，则会使自己的政权不能适应社会的发展而遭到淘汰，此时“变法亡国而不变法亡天下”，统治者不得不做出折中，一方面保留原来的机构设置以示“法祖”，保持政局的稳定，减少改革的阻力;另一方面则添置新的机构来适应局势的需要，在这一方面，比较突出的例子就是西汉武帝时期中朝官的设置和北宋的机构膨胀。
  汉代“以孝治天下”，自刘邦建汉，天下经历了多年的战乱，民生凋蔽。
  故汉初的统治者采奉行黄老之术。
  其后继者萧规曹随，史书言“孝惠、高后之时，海内得离战国之苦，君臣俱欲无为，故惠帝拱己，高后女主制政，不出房闼，而天下晏然，刑罚罕用，民务稼穑，衣食滋殖”。
  经七十年的发展，国力强盛，为了北击匈奴，国家需要一个强有力的中央办事机构。
  武帝即位，欲对匈奴用兵，需要高度保密，在第一次对匈奴用兵的时候，采用了大行令王恢的建议，发兵三十万众屯聚马邑，准备诱敌深入，以便围歼之，然而这样大的军事秘密却被一个小小的雁门尉使“具告单于”。
  通过这次教训，汉武帝认识到，原来的办事机构决策效率低下，保密性差的弱点既不适应特殊的形势，也不利于维护君主的中央集权，便起用身边的秘书班子。
  而外朝的三公九卿为定制，不便废除，而两套班子同时辅政又有利于皇权的安全，使政治无所缺失，所以予以保留。
  这样，西汉就形成了中朝外朝两套机构并行的局面。
  北宋初，统治者吸取了唐和五代的历史教训，为了防范文臣、武将、后妃和宦官专权，采取了一系列的措施分相权、集王权，称为“祖宗之法”，为历代统治者所遵守。
  这些措施有利于社会的稳定和王权的安全，但是难以适应社会发展的需要，这时，统治者采取了将官员的官称和实际职务分离的做法，出现了“官”、 “差遣”和“职”的区分。
  到了北宋的中叶，添置的官员逐渐增多，导致了官僚机构的冗余，机构的膨胀也是北宋官制的一大特点。
  这种纯粹由权力的合法性这一层面的矛盾导致机构的膨胀的例子是不多见的，其中大多数的情况伴随有解决权利归属的矛盾。
  三、权力的运作与官僚机构设置的膨胀统治者虽然在政治哲学的意义上论证了权力合法性的来源，但是在实际的政治中如何保有这一权力，统治者也是费尽了心机。
  通过人事的安排、权术的运用以及有效性的考虑来达到对权力的保有，这样就产生了一下几对矛盾。
  (一)人事的安排与制度的设计的矛盾鉴于对权力的独占和保有，君主是极不情愿把权力赋予别人 ，都梦想着“礼乐征伐自天子出”，但其个人的能力却是有限的，因此不得不把权力交由别人替自己行使，与此同时又进行了诸多的防范，对于皇权来说，威胁最大的莫过于宰辅大员和封疆大吏。
  所以，对于在这两项职权的人事安排上也是费尽心思，而灵活的人事安排于固定的政治制度则产生了矛盾，中国古代官僚机构重叠和膨胀的最重要的原因也在这里。
  在国家产生的早期，原始的氏族和部落贵族在政治生活当中占有重要的地位，是主要的辅政机构—— — 贵族辅政制。
  但是从这一刻开始，伴随了专制主义中央集权始终的矛盾—— — 君权和相权的矛盾便由此产生了。
  战国时期，许多诸侯国相继设立了丞相或相国来辅佐君主处理政事，他一方面是君主的辅臣，另一方面又是全国最高的行政长官。
  这样在权力的所有与运作的关系上便产生了矛盾，为了防止丞相权力过大从而威胁到自己的权威，君主再次启用了身边的服务人员架空丞相，于是尚书省诞生了。
  同时，外朝的丞相机构没有废除，这样便产生了“叠床架屋”的现象，中书省、门下省相继以类似的原因出现，到了隋朝形成了中央三套辅政机构并行运作的现象，但是分工不明确。
  唐代明细三省分工，结果导致了整个中央政务系统的瘫痪，可见对于专制的统治者来说，辅政机构的重叠有利于减少其对某一机构的过渡依赖而不至于使权力旁落。
  此后，翰林院、内阁以及军机处等辅政机构不断在君主的身边生成，与原来的机构并行但夺其实权。
  这样，中国古代的中枢辅政机构的设置是经历一个“生成—— — 权力扩大—— — 拆分重组—— — 再次生成”的循环圈，而中央机构也随之经历一个“膨胀—— — 精简—— — 再膨胀—— — 再精简”的往复过程。
  地方机构的设置也经历了一个类似的过程，中央和地方的关系是专制主义中央集权的另一个主要矛盾。
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  通不发达的情况下，单单依靠君主个人的能力去治理一个幅员辽阔的国家是不现实的。
  因此，君主必须把自己的行政权力转让一部分给别人，以代替自己去管理地方。
  在国家形成的早期，君主最先想到的是与自己最亲密的人—— — 有血缘关系的宗室或者是有姻缘关系的外戚，通过这样的考虑，分封制在西周确立起来，分封诸侯屏卫王室，以备危险的不时之需，如马基雅维里所说: “只是消灭了君主的家族，那是远远不够的，因为残存的贵族将会变成新的变革的首领”。
  但是随着时间的推移，血缘关系会渐渐疏远，而这种建立在“血统”和“裙带”关系上的权力关系也受到了冲击。
  特别是在安全的局势下，君主们逐渐发现，把权力交给贵族是不安全的，贵族同样具有高贵的血统，与君主有等同的权力合法性，这种“权”和“贵”合一的模式，长期任其发展会威胁到君主的统治。
  因此，在经历春秋战国之乱后，秦始皇清楚地认识到了这一点，于是他撤封国，行郡县，将“权”和“贵”分离，将地方权力最终收归己有，派驻按照自己的意志办事的地方官员，这样郡县制代替了分封制，成为几千年中国传统社会地方制度的主流。
  但是，派驻地方官员以后，君主的防范心理依然存在，生怕地方官员“蒙蔽圣聪”，于是便想出了各种办法对地方官员加以防范。
  先是将地方权力一分为三，如秦代的郡设置郡守、尉和监三个官员分执行政、军事和监察三权，相互制约。
  但是这样的设置不利于应对突发情况，转而实行正长负责制，给地方的长官与一定的自由裁量权，但是又导致了地方势力的做大。
  在来回的调试中，终于找到了一个相对有效的解决办法—— — 派出使节代替君主行使权力。
  这样的做法有三个好处:第一，派出的使节代替君主行使权力可以有效地监督地方官员，使其不敢为所欲为。
  第二，派出的使节是临时的，不能与地方势力相勾结威胁君主的统治。
  第三，派出使节的方法不会改变原来的机构设置。
  但是由于局势的需要，负责监察的使节不断的合并地方的权力成为地方大员，监察区也升格为一级行政区，封疆大吏的权力又一次扩大。
  这时，君主往往采取拆分大的行政区为小的行政区来限制区权力，但是行政区的增多使君主不便于监督地方官，于是重新派出使节进行监查，这样一个新的循环开始了。