text: 观点 |社会组织“悬浮”社区的治理进路：从脱嵌到嵌入
  社会组织“悬浮”社区的治理进路：从脱嵌到嵌入作者：文献来源：“悬浮”的社会组织难以在社会治理中有效发挥“社会协同”功能。模糊性行政发包对组织公共性生产的弱化、追逐市场分利导致的对地方治理网络的游离、复杂的街区权力关系对组织专业承诺的消解、陌生人社会与自治困境对关系构建的挤压是社会组织“悬浮”社区的主要诱因。社会组织“回归”社区必须因应现实，实现双重嵌入。要上下统和促进社会组织的结构性嵌入，在政策组合上给予社会组织参与社会治理更充分的支持，并注重地方政府治理理念与行为的调试和优化。要内外联动推进社会组织关系性嵌入，通过社区场域的协同再提升充分释放社会组织专业活力，并推进社会组织自治的再完善以不断提升扎根本土情境的能力。基层是国家政治稳定的基石，社会治理重心必须下沉。社区是基层治理的基本单元，社区治理是社会治理的主要抓手。社区治理的首要任务是培育以地域为基础的真实的社会生活共同体，这离不开社会组织的参与。党的十八大以来，国家高度重视社会组织工作。党的十八届三中全会指出要“激发社会组织活力”，党的十九届三中全会提出要着力“推进社会组织改革”，党的十九届四中全会提出要更好“发挥社会组织作用”，这为新时代社会组织有序发展提供了遵循。构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，社会组织既是共建的主体、共治的行动者、善治的受益者，也是回应社区居民诉求、促进基层公众参与、提升市域社会治理能力的推动者。近十年来，得益于国家政策支持的不遗余力，社会组织迎来了发展的春天，数量稳步增长。然而，就“发挥社会组织在社会治理中的作用”的效果看，实际情况与政策预期尚存在一定差距，社会组织之于社区正面临“大”隐于“市”的“悖论”困局。“悬浮”本是物理学术语，用以描述固体微粒分散在流体中的物理现象。依循社会物理学视野，若把社区比作一个流动场域，则不少社会组织正面临“悬浮”困境。悬浮的社会组织与社区的关联、融合程度较低，虽参与社区服务与治理却并未增强社区内在的关系网络、信任和自组织能力。毫无疑问，社会组织若丧失参与社区治理的能力，数量再多也无济于事。当务之急，各方需高度关注社会组织“悬浮”问题，并想方设法探索解决之道。一、“悬浮”社区：社会组织的脱嵌镜像公众对社会组织参与社会治理创新充满期待，在国家支持下，社会组织获得利好发展机遇。然而，随着数量的迅速增长，社会组织的能力建设未能跟上步伐，陷入多而不强、多而不精困境。数量庞大却力量孱弱，“铺天盖地”的社会组织未能完全在社会治理中发挥出“顶天立地”的协同功用，“悬浮”于社区之外，既无法有效融入社区治理网络，也不能在地方治理体系中发挥作用。（一）党的十八大以来我国社会组织数量迅猛增长党的十八大以来，国家大力支持社会组织发展，先后颁布多项指导意见和政策措施。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等文件，鼓励大力培育各类社会组织，推动构建多元参与的社会治理格局。一系列政策信号显示，发展社会组织成为促进社会治理创新的重要途径，并希望社会组织能够在推进市域社会治理现代化进程中充分发挥功能。综观我国城市社区治理模式的发展和演变，其经历了行政型社区、合作型社区及自治型社区三个阶段，对应的是政府主导型、政府推动与社区自治结合型及社区主导与政府支持型三种治理模式。从政府主导到合作治理，威权式治理向参与式治理模式的体制转型，要求赋予居民更多参与社区公共事务的权利，进而形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制，使居民能够有效地介入社区各项决策议程。然而，现代城市社区人口的流动性和人际关系的陌生化，影响了社区居民对公共生活的参与热情，低认同、弱归属感等问题成为社区治理的制约因素。破解社区居民“弱参与”问题，培育社会资本为其提供了一种整合性、包容性的破解思路，需要社会组织的参与。发展非政治性的服务性社会组织被证明是一个理性选择，通过让渡介入空间为社会组织发挥专业性提供了服务空间，实现了其在社会建设领域的“嵌入性”生存和发展。理论上看，社会组织在社会服务生产供给、促进社区成员参与各种政治议程、化解矛盾稳定社区秩序、培育公共精神强化情感纽带等方面，可以发挥重要作用。在提升基本公共服务可及性、化解邻里矛盾纠纷、培养居民参事议事能力、共建社区公共文化方面，社会组织大有可为。一些物业无法解决、居委会无法协调、基层政府无力顾及的领域，社会组织或通过专业服务，或发挥其情感优势，找到疏通问题梗阻的渠道，承担起共建共治的角色职责。在地方，基层政府通过政府购买服务等政策工具为社会组织创造、提供成长、发展的空间，激发社会组织活力。在一系列政策引导、制度支持、资源扶持下，各类社会组织数量迅猛增加。《2022年民政事业发展统计公报》显示，截至2021年底，全国各级民政部门已登记在案的社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织数量达90.2万个，比2012年增长了近两倍，社会组织吸纳社会各类人员就业1100.0万人，比2020年增长3.6%。2005年以来，一些地方开始尝试程序简化的“备案”制度，便于社区社会组织获取合法身份，城市社区内部迅速孕育了数量庞大的社区社会组织。（二）社会组织的“悬浮”困境国家对社会组织参与社会治理寄予厚望。党的十八届三中全会提出改进社会治理方式、激发社会组织活力，明确了社会组织在社会治理中的作用。党的十九届四中全会进一步指明了社会组织参与社会治理的功能，“发挥群团组织、社会组织作用……实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。中央部委拟定一系列政策法规，构建制度体系，支持社会组织发展。财政部、民政部等先后出台《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件，提供资源支持，为社会组织参与社会治理开辟空间。利好的政策环境下，社会组织参与社区治理的实际效果却未达预期。一些社会组织，未能与自治力量、居民建立起充分的信任关系，没能开展有效的组织动员，并未融入社区治理体系，反而成为“悬浮”于社区并游离于社区治理结构之外的边缘角色。“悬浮”的社会组织或面临无法融入社区关系结构的嵌入性困境，或存在无法有效满足社区居民需求的专业性问题，既无法在社会治理共同体构建中担负起社会协同的功能，也没有能力有效回应社区居民需求和诉求，成为基层治理形式上的参与者。物质的“悬浮”是“力”的平衡，而社会组织的“悬浮”是生存发展之下以功能换资源的动力与社区自治力量、居民不接纳、不认同的斥力之间的矛盾和冲突碰撞的结果。“悬浮”的社会组织无法实现政府资源的有效传递和转化，若丧失参与社会治理这一重要功能，其对政府的“依附”也将逐渐失去正当性和合理性，社会组织所谓的“自主”空间也将被大大压缩，终将面临生存危机。社会组织“嵌入”社区自应遵循一定的逻辑，嵌入性理论给予了启示。嵌入性理论的经典分析框架将“嵌入”分为结构性嵌入和关系性嵌入双层。解决社会组织“悬浮”问题，亦需着力于双层嵌入，使其在结构上嵌入国家治理体系以获取资源激活发展动力，努力实现关系性嵌入以建构起稳固的信任、认同等情感维系，更好地实现合作共赢。（一）“嵌入”与嵌入性理论“嵌入”一词原用于描述自然界中两个物体的楔入关系。英国经济学家卡尔·波兰尼将这一概念引入经济学领域，用以分析经济学中的一些关系现象。波兰尼在《大转型》一书中指出，经济制度应始终内嵌于社会脉络，否则将可能导致社会的断裂。波兰尼并未明确界定“嵌入”的具体定义，但暗示“嵌入”会带来某种相互性。波兰尼指出，经济活动总是内嵌于社会矩阵当中，并深受宗教、互惠义务与政治组织的影响。美国学者马克·格兰诺维特用“镶嵌”这一概念分析经济活动中人的行为与社会网络的关系，认为个体行为嵌于社会网络并深受社会关系的限制。进一步讲，镶嵌的观点强调在经济生活中市场中的个体行为镶嵌于具体的社会关系之中，具体的关系和关系结构可以产生信任，防止欺诈。前述的“镶嵌”，既指行动者被置于由社会成员构成的具体社会网络中，也指行动者及其网络存在于由文化、规范、价值等构成的结构之中。从波兰尼到格兰诺维特，对“嵌入”或“镶嵌”的解释有了新的发展，然而始终没有准确的概念界定，但其蕴含的“相互”“结构”“社会网络”等意义已较为明显。尽管没有明确“嵌入”的定义，但马克·格兰诺维特对嵌入性理论的发展和开创式拓展毋庸置疑。格兰诺维特将“嵌入”分为结构性嵌入和关系性嵌入，形成了嵌入性理论的经典分析框架。结构性嵌入强调网络的整体功能，关注行动者作为网络节点在网络结构中所处的位置及其带来的影响。关系性嵌入关注网络中行动者之间形成的基于互惠的相互关系，强调经济行为受关系的影响，关系可以影响组织间的合作、资源的交换，特别是行为主体间的信任程度对组织间的合作可以产生直接作用。结构性嵌入从整体上观测行动者的位置和网络中的资源流动。社会行动者被镶嵌于等级制结构和网络之中，拥有获取网络资源的机会。处于不同网络节点的社会行动者可获取的资源不同，位置或所处的节点越重要，获取资源的机会就越大。结构性嵌入使网络行动者明确各自所处的位置，并暗示需采取必要的行动才能使其处于更好的位置，以更好地获得争取资源的机会。关系性嵌入关注网络行动者的关系，爱、共情、信任等情感要素是构建互动关系的重要基础。情感、互动和资源是关系性嵌入的核心，三者相互影响。正向的情感促进互动，互动有利于资源的流动和交换，资源交换和流动又可以促进行动者间的互动频率和情感交流。结构性嵌入与关系性嵌入两者并非孤立存在，两者通过“资源”建立起紧密连接。按照格兰诺维特的观点，资源作为一种社会资本镶嵌或散布于结构性网络位置和节点之中，处于不同位置的行动者能够得到的资源不同。资源的流动和转化需要通过行动者间的互动实现，转化的程度受行动者间的关系影响。结构位置的资源丰富性影响网络关系的塑造，关系的塑造反过来也可影响行动者所处的位置及其资源可及程度，两者相互作用，逻辑严密。结构性嵌入与关系性嵌入的分析框架从网络整体功能发挥与网络局部互动有效性两方面考量，可为更好地促进网络中资源的流动和优化提供帮助。（二）社会组织“嵌入”社区的框架纹理“嵌入”概念引入国内后，率先在电子信息、电力技术、工业控制、工程建造等自然学科领域得以广泛应用，后被引入人文社会学科，受到广泛重视，其概念随着研究的深入不断拓展，既有普遍性事实的描述，也有特殊语境下的再归纳。王思斌在考察中国社会工作的嵌入性发展时，将“嵌入”定义为某一事物进入另一事物之中的过程和状态。龙翠红将其定义为，主体有意识地将自身置于环境之中，并基于主体目标和环境影响的互动要求而适时调整行动方向，采取行动策略，强调“目标”与“环境”的有机结合。“嵌入”意味着协调、适应和交换，要求行动者需要通过信任和互惠强化彼此关系。有关社会组织“嵌入”的议题，今已成果丰硕。王名的研究表明，社会组织可以通过“邻里嵌入”“社区文化嵌入”介入社区公共生活，同时也伴随着政府在关系和结构上对社会组织的政治嵌入。姜秀敏通过案例揭示社会组织可以通过资源嵌入、情感嵌入、能力嵌入等方式塑造“非正式权威，以利于其参与社区治理”。杨宝认为社会组织对政府购买服务“项目点”的社会服务网络存在“政治关联嵌入”和“合作网络嵌入”等双层嵌入，社会组织对项目“点”服务网络的嵌入结构约束着资源动员的策略及效果，进而可以对项目执行效果产生影响。张汝立等提出“嵌入式治理”概念，并指出只有灵活运用好服务策略，赢得信任、获取支持，充分发挥资源链接功能，社会组织才可能与社区的权力结构和文化网络建立良性嵌入关系，实现好的治理效果。还有许多研究也对社会组织的“嵌入性”进行了有益探索，这为本研究提供了启示，也从一定程度上验证了用结构性嵌入与关系性嵌入框架分析社会组织“嵌入”问题的可行性和恰适性。显而易见，社会组织参与社区治理，既存在结构性嵌入，也涉及关系性嵌入。在国家的社会治理体系中，政府资源需要通过一定机制转化为社会服务资源，社会组织正处于这样的网络节点位置，其行动需要服务于国家治理意图，协同政府实现政策目标。政府资源转化为社会服务资源，载体和桥梁是社会组织，转化过程受社会组织与社区各种力量关系亲疏远近程度的影响，进言之，治理网络中信任机制的建立与亲密关系的塑造可以更好地促进政府资源的转化，实现政策目标和治理意图。（三）社会组织“嵌入”社区的逻辑理路其一，结构性嵌入是获取外界资源的基础。当代中国社会组织发展紧密嵌入社会治理体制创新的宏观改革脉络，社会治理体制改革是政府主导的制度变迁，政府作为主导者，从总体上规划社会组织的制度蓝图。从“行政吸纳社会”“行政吸纳服务”“控制与赋权”“甄别性吸纳”到“策略性合作”，政府不断调试政社关系并始终引导着社会组织的发展方向，社会组织内嵌于国家治理体系的格局从未改变。事实上，社会组织作为国家构建社会治理共同体的力量之一，天然地耦合于国家治理体系之中。社会组织的发展可以提高社会组织对党和政府的社会协同能力，从而提高党的执政能力和国家治理能力。党的十八大以后，国家将发展社会组织纳入社会治理创新的范畴，释放一系列政策信号，引导社会组织有序发展，发挥社会组织作用，支持社会组织参与社会治理。党的十九大明确提出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。在此进程中，社会组织在资源、合法性、制度支持等方面嵌入国家，而国家的意志与目标嵌入在社会组织的运作中。回顾社会组织发展历程，政府一直注重引导社会组织的总体发展方向，以使其能够服务于经济社会发展。总而言之，社会组织的结构性嵌入具有天然性和必然性。一方面，作为存在于国家的一种组织形式，社会组织天然内嵌于国家整体性治理结构之中，本能地承担相应的责任和职能。另一方面，作为典型的资源依赖型组织，在当前发展阶段，社会组织普遍面临资源短缺的困境，因此，选择主动“依附”于政府，融入地方政府治理网络，是其生存发展的必然选择。其二，关系性嵌入是维系资源转化的保障。社会组织参与社区治理的过程实际上既是“建构”社会服务网络的过程，也是资源转化的过程。社会组织依托购买服务的制度化方式进入社区并不意味着被社区居民实际接纳，从以“项目”的形式进入到真正被社区居民认可和承认需要磨合。即便社会组织拥有较高的专业技术能力，也并不意味着能够为社区提供高质量的社会服务。“技术应用”需要组织资源的建构与支持，“资源动员”关系项目执行效果，对体制外资源的动员容易受到认同、情感、信任关系等的影响，情感动员可以改善组织影响力，进而对项目执行效果产生正向推动。关系性嵌入的关键是情感认同和信任机制的建立，这两种要素对于社会组织与社区相关主体建立稳定、持久、紧密的关系极为重要。格兰诺维特用互动频率、亲密程度、关系持续时间等来衡量关系的强弱，认为关系性嵌入可对组织间合作产生直接影响。情感是一种心理感受，能够激发人的行为，影响人的偏好和行为选择。人及其情感是社区治理不可忽视的维度，尽管情感不被纳入理性范畴，但情感却能干涉理性决策。当社区工作者与居民间建立了信任、包容等积极性情感联结后，社区中的人际互动关系将变得更加润滑，这有利于增强居民对社区工作者团队的认同，并逐步提升社区共同体意识。社会组织服务社区居民的过程，是情感交互、情感建立、情感生产的过程。正向情感的培养有利于提升交往中互动的层次、频度和深度。互动可以维系利益双方关系，使社会组织在社区行动中实现“角色归位、意义建构及集体结构化”。情感培养、互动的增加和信任的建立，是构建稳固合作网络，形成互惠、共享机制的重要保障。三、嵌入失灵：从嵌入的角度看，社会组织“悬浮”社区的真正诱因在于“嵌入失灵”。按前述分析，可分为结构性嵌入失灵与关系性嵌入失灵两方面。在行政发包、项目制等治理模式下，行政行为对服务公共性的消极干预、社会组织对利益的过度追求均无益于社会组织投身社会治理。在社区，复杂的街区权力关系消解了社工的专业性，现代城市社区人际关系的陌生化、交往的封闭化、生活的碎片化特征阻碍了亲密情感关系的构建。（一）结构性嵌入失灵1. 模糊性行政发包弱化了社会组织的公共性生产。在国家治理中，控制权在中央和地方政府间的不同分配方式，衍生出了科层制、行政发包制及项目制等不同的治理模式。行政发包制是一种重要的国家治理机制，层层发包体制下地方官员的有限注意力和激励机制设计的困难，难以保证贯彻落实上级政策的有效性。在模糊发包治理机制下，社会组织呈现以公共服务型为类型主体、制度安排权宜性和碎片化、以政府目标而非社会诉求为导向、高度嵌合于地方行政网络和缺乏活力等特征。基层政府的工具主义制度执行逻辑强调以行政绩效和行政原则来考虑和衡量各项工作，弱化了社会组织与社会公众之间的联系。有研究表明，随着政府向社会组织购买服务力度增强，政府资助已经成为多数社会组织最主要的资金来源，政府在资助社会组织的过程中，更倾向于采用“关系信任”而非“专业信任”指标来衡量是否向社会组织提供资助。由此，政府购买服务呈现出以体制内需求为导向、就近圈内购买以及悬浮于社区治理网络之外等特征，致使社会组织赖以发展的公共性条件缺位。与此同时，制度模糊性与自由裁量、购买场域复杂性与路径依赖滋生了基层政府购买服务中的目标置换行为，导致购买服务偏离了公共属性，背离了公共服务供给与生产的最初动机。政府购买服务决策的体制化导向与服务公共性的弱化，使服务供给难以有效对接公众的实际需求，弱化了社会组织服务的公共性，而这种无意间的公共性剥夺，无形中削弱了社会组织对社区的亲和力，形成了事实上的牵制。2. 追逐市场分利使社会组织“游离”于地方治理网络之外。如前文所述，多数社会组织依赖政府资源生存。资源的有限与社会组织生存所需之间一直存在冲突，这种矛盾在“资源盘子”有限的情况下无法调和，会导致铤而走险行为的发生。在服务外包制度下，政府对社会组织和外包项目的控制，呈现浮动控制特征，这种上下分层的控制体系与资源链接的市场化运作为社会组织的自主性发展提供了可能。在监管上，政府向社会组织购买服务在机制上存在“异构同治”困境，即：在政府购买服务的过程中，组织结构已经出现多元性，而政府的程序管理却仍然维持一统化，呈现出管理碎片化的趋势。监管问题催生出评估“文本化”等一系列问题，加上社会组织对政府资源的过度依赖促使社会组织在服务市场化运作中表现出明显的分利倾向和谋利行为。事实上，就社会组织而言，尽管国家对社会组织的形态与活动构成了较强限制，但社会组织拥有能动的空间，可以按照其所处的条件能动地“复写”和“拼装”场域内各类要素。在日趋激烈的资源竞争压力下，生存理性压制了职业伦理，社会组织的项目设计日趋娱乐化、形式化特征。一些社会组织为了迎合“留痕”考核，忽视了服务对象和服务内容，借服务次数、覆盖人群、服务时长等数字化服务来掩盖服务质量低下之事实。一些社会组织为求生存，发展出“庇护主义关系”“寻求项目拼凑”“寻找资金替代方案”等多种策略，或通过发展特殊关系稳定资源渠道，或培养自己成为多面手从而具备承接多个项目的能力。社会组织对经济利益的觊觎，终究会使其行为背离初衷，自然难以获得地方政府的青睐，并最终导致合作关系的终结和破裂而被排除在合作治理网络之外。（二）关系性嵌入失灵1. 复杂的街区权力关系消解了社会组织对居民的专业承诺。行动者的行为必然受所在场域的影响。一些地方政府购买服务的资金实行分级配比制，不仅区级要配给一部分资金，街道也需要拿出资金用于政府购买服务项目。由于涉及划拨资金，街道对社会组织的影响力大大提升，管理权限一再延伸，甚至渗透到专业社工开展项目服务的方方面面。由于存在资源依赖，社会组织不得不接受街道的管理，各方面都要听从街道意见，服从街道安排。社区、社会组织与社工的“三社联动”是社区治理创新的一项有益探索，但在实际运作中，社区职能出现了过度外包和转嫁，社区（居委会）将社工卷入社区治理方方面面，将行政思维植入合作网络，过度干预社会组织项目设计、服务供给过程，形成“行政消解专业”现象，弱化了社会组织的专业性，最终造成了社工服务低质量、项目服务满意度低的后果，使社会组织项目服务落入“专业化陷阱”。作为“外来户”，专业社会机构在社区中缺乏熟人网络支持，社工与其他主体间缺乏个人间的情感纽带和信任，这些承担项目的社会组织很难在短时间内与街区相关主体建立信任关系。由于专业能力受制于地方权力影响，造成了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的结果，复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理。专业服务是社会组织立足社区的基本支撑，也是社会组织与社区居民建立相互信任关系的基本保证，一旦社会组织在社区服务中丢弃了专业性，其在社区的地位就会变得岌岌可危。街道将行政思维移植入专业服务，将社工机构视为工具，直接侵蚀了社工服务对社区居民需求的回应性。社区将社工内卷入社区纷繁复杂的事务处理之中，将社工当作可以呼来唤去的伙计，使社工成为居民心中的打杂角色。街区权力对社工机构专业能力的“销蚀”，使社工机构与社区居民间本就脆弱的关系雪上加霜，加上项目服务周期的约束，社工机构试图培养情感联络的过程将更为艰辛。2. 陌生人社会与社会组织的自治困境挤压了关系构建。城市现代性的生长使社区面临“陷落”风险。现代化的城市社区建设，为居民提供了方便、快捷的生活环境，但也不可避免地带有种种负面效应。城市社区与传统乡土村落不同，是一个“陌生人社会”，在异质性的人群聚集中陌生感、不安全感如影随形。城市社区人员流动性强，居民之间的交往呈现“封闭性”特征，功利性、工具性的交往模式削弱了人们间的情感建立。城市社区居民的社会生活从“组织化”走向了“去组织化”“碎片化”，“熟人社会”的解体导致以亲缘关系作为依据的特殊信任下降，居民间普遍面临信任缺乏。又有研究表明，人们普遍缺乏对于社会组织的信任，尤其是对于体制外组织的信任程度更低一些[34]。通过政府购买服务，社会组织深入社区开展服务供给本就带有“物理性”，这让本就缺乏彼此信任氛围的社区再去接纳更为陌生而缺乏信任关系的外来群体变得困难。专业社工机构人员流动性高、稳定性不足，一些年轻社工的专业素养难以匹配高质量服务供给的需求，项目服务的娱乐化、形式化、过场化消解了居民接受服务的期待和热情。一些社区的社会组织构呈现精英化趋势，但精英“悬浮”于民众之上，对普通社区居民的二次带动力不足，疏离了其与社区居民的天然联系，造成社区社会组织沦落为“社区精英组织”，最终导致难以实施有效情感动员，难以建立情感联系。以上种种，都使社会组织陷入关系性嵌入困局，无法与社区居民构建情感性联结和支持性社会联系。嵌入优化：社会组织“悬浮”社区的治理路向毋庸讳言，治理社会组织“悬浮”社区问题，需要从优化嵌入入手，关键是千方百计更好地实现双层嵌入。作为社会治理的主导者，政府应更好作为，在政策上给予合理支持，在治理理念和行为上进行不断调试和优化。作为重要的行动场域，社区要在创造合作条件、营造公共文化、激活合作动力上下功夫。解铃还须系铃人，社会组织要完善自我治理，摒弃“杂念”，精进本领，不断提升扎根本土、服务社会的能力。（一）上下统和以优化社会组织结构性嵌入1. 政策组合上给予社会组织参与社会治理更充分的支持。当代中国渐进式治理转型面临一系列深层次难题，既要兼顾多重治理目标，又要寻求制度变迁平衡点，这需要综合考虑多方因素，制定政策慎之又慎。党的十八大以来，推进社会组织参与社会治理已成全社会共识。在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，社会组织应该成为提升国家治理能力的重要力量之一。实现这样的预期，需要从宏观政策设计出发，强化和巩固社会组织在国家治理结构中的角色，为社会组织更好地参与社会治理创造更好的制度环境，通过不断完善当代中国社会组织发展的制度框架，为社会组织参与社会治理提供更为充分的政治支持和法治保障。其一，在政策设计上更加彰显社会组织在社会治理体系中的作用。社会稳定和秩序对国家至关重要，在统筹发展和安全的同时，需要释放更为积极的信号，以更加务实的政策赋予社会组织参与社会治理更多的“权能”，以肯定和稳固其在国家治理体系中的角色定位，这对社会组织发展而言极具政治意义，有助于在更高层面上将其纳入社会治理体系。因此，继续坚持务实主义政策导向，在常态化打击非法组织化解风险的同时，通过政策调试，不断释放有利于社会组织发展的政策空间，引导、支持其发展，从制度上巩固社会组织在社会治理中的功能定位，为其在基层治理中更好地发挥作用提供支持。其二，构建和完善适宜于社会组织内生、长远发展的法律基础。构建包容性法治框架，才能够实现社会组织与政府的协调共治与合作共赢[35]。法律规制不足，立法滞后已成为阻碍社会组织发展的一大瓶颈，仅依靠行政法规和部门规章不利于社会组织的成长，应分步骤推进社会组织领域相关立法工作。我国目前还缺少针对社会组织的专门法律，《中华人民共和国慈善法》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规并未对社会组织的性质、政社关系、法律地位、法律责任等作出具体规定。当前，“社会组织法”已具备一定的立法基础，建议通过该法解决性质定位不明、监管体制不顺、税收优惠政策不清等与社会组织发展息息相关的一系列问题。实际上，就社会组织对法律的需求和相应的供给来看，两者已长期处于非均衡状态。按照循序渐进、突出重点等原则，可从最基本的资源供给入手，探索开展“政府购买公共服务法”立法的可行性论证，也可考虑以《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国招标投标法》等法律为依据，制定“政府向社会组织购买服务条例”，作为该领域的行政法规。其三，改进有助于社会组织培育的社会服务项目合同外包制度。作为重要的治理技术、模式和机制，项目制已被广泛应用于经济社会发展各个领域。党的十六届四中全会以后，加强社会建设在财政政策上体现为各类公共服务项目，行政体制与市场体制结合而生的项目制，既可以强化国家对自由市场的引导和控制，也能尽可能规范、合理地提供公共产品和服务。以项目制为形式的社会服务合作供给模式，相对于单位制和混合制，在实际运作中展现出了独特优势，但社会服务的项目制仍存在不少问题，需要在制度设计上不断改进。首先，要完善退出机制，规避项目制下“诱致性社会组织”的出现，这类社会组织仅以完成项目为核心目标而紧紧依附于项目本身，脱离社区，缺乏识别民众需求的能力，要及时予以剔除和清理。其次，要根据实际调整合同周期，有些服务领域，以一年为项目周期不完全适宜于组织成长，为社会组织发展带来诸多不确定性，可考虑适当延长服务的项目合同运作周期，降低社会组织的资金压力。最后，完善项目制供给的制度激励机制，提高居民参与度，拓展项目效益的可持续性，实现项目制从外生性资源输入到内部有效治理的转变。2. 推进地方政府治理理念与行为的调试和优化。地方政府应着力将社会组织纳入基层治理网络。完善社会治理体系，需要地方政府进一步转变理念，不能将社会组织视为“服务工具”，而应充分尊重其自主性和专业性，双方真正实现共建共治才能不断提升社会治理效能。政府在社会治理中要充分负责，不能越位，也不能错位，在扶持、培育社会组织上要充分尽责，不能缺位，这有赖于治理理念和行为的深层次调试。其一，治理理念上要改变全能主义思维。管理与治理是完全不同的行为模式，在理念上是“我让你干什么你就干什么”和“我们一起合作干什么”的差别。地方政府要摆脱基于行政权威依赖而形成的威权式行为模式，就要把社会组织视为社会共建共治的合作伙伴、社会治理的协同帮手，而非“公共服务的生产机器”或“社区治理的工具”。社会组织的发展并不意味着行政权威的消减，社会力量的兴起也并不一定带来对行政权威的挑战。相反，社会组织健康、有序的成长，不仅有助于推动社会治理和服务重心向基层下移，更有助于社会治理体系的完善和社会治理共同体的构建。有为政府不会拒绝合作，治理模式应充满韧性、弹性而非僵化、封闭。在合作治理的框架下，地方政府应减少对社会组织的控制、限制，给予更多的信任和鼓励，以充实合作引力，充分激发社会活力。其二，治理技术上要不断优化公共服务的购买。政府购买服务是健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性的重要举措之一。政府购买服务的关键在于如何通过对社会力量的调动和培育，实现地方政府治理目标与基层社区治理目标的结构性融合。实现上述预期，需要充分发挥政府购买服务的制度优势，重点在于解决科层制体制运作的强大惯性对服务生产中社会组织行为的“逆向塑造”及消极影响，真正为社会组织松绑，不断激发社会工作专业活力，实现政社之间的优势互补和社会治理多元治理的合作共赢。首先，要减少制度模糊性，坚持政府购买服务的民众需求导向。要减少制度文本中语言和内容的模糊性，建立整合型制度执行模式，规避购买服务中基层政府的“目标置换”问题，充分发挥社会组织在社区治理网络中的服务需求识别能力，解决社区民众多元诉求与服务需求的整合缺位及由于供需偏差而导致的脱耦困境。其次，弱化政府购买服务中的技术理性。政府精细化技术管理在购买服务中体现为通过各项技术指标来实现对项目承接方的监督与考评。指标治理因具备合法化、简约化和组织化的“美学特征”，在政府购买服务过程中被广泛运用。尽管用指标技术进行项目管理具有一定合理性，但其对社会组织产生的制度环境压力，不可避免地影响到社会组织专业性的发挥。在面临政府合法性与专业合法性的冲突权衡时，社会组织将不得不在“生存理性”的驱动下做出行动选择，以指标为指挥棒调试服务行为，适应指标考评游戏规则换取资源，由此衍生服务供给虚化、服务对象边缘化、社会组织游离化等一系列问题。政府努力追求的技术治理手段通过一系列机制弱化了社会组织对专业服务的投入，导致地方政府引入社工专业服务来实现社区治理的目标逐渐虚化。最后，要以整体性治理实现对购买服务多部门、多层级“碎片化”管理的整合。政府购买服务不仅受条、块部门间非协同治理的影响，也受制于多层级政府间的非协同治理约束。因此，更好地使用政府购买服务这一治理工具，必须着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，推进治理的结构性整合，实现治理的整体性、系统性、协调性。其三，健全财政体制以构建良性资源供给机制。首先，要加强社会服务领域财政专项资金的使用监督，保障支持社会组织发展的专项资金的安全。分税制改革以后，国家财政转移支付多采用项目制，以专项支付或项目资金形式，通过基层政府申报审批，实现支付流动。在这一过程中，基层政府通过“打包”“抓包”等形式弱化了自上而下的“条线”控制，“专款”不一定“专用”，削弱了上级财政政策目标。其次，推进公共服务型财政建设，将更多的财政资源向社会公共议题解决和公共服务供给领域倾斜，以满足民众对公共服务质量和可及性的诉求，提升公共财政对民众整体性需求的回应。最后，解决社会组织发展领域的公共财政权责配置失衡问题。社会组织资源多依赖政府提供，地方政府财力不济，直接影响社会组织培育和发展。增强社会组织培育，要着力解决财政支持问题，特别是对于中西部经济欠发达地区，应加大社会建设领域的财政资金转移支付力度，以确保最基本的资源供给配置。（二）内外联动以推进社会组织关系性嵌入1. 社区场域协同的再提升，充分释放社会组织专业活力。法国社会学家布迪厄认为场域是一个网络、架构，场域中的行动者处于不同的网络位置，行为受网络关系的影响。社区也可以被理解为是一个“场域”，其中的利益格局、权力结构、关系网络等会对域内主体的行为产生影响。优化社区场域中的主体协同，有利于社会组织的功能发挥、接纳融入及其在治理结构中的关系塑造。其一，发挥社区积极作用，再造社区与社会组织的良性互动关系。首先，自试点建设以来，围绕社区是否要去行政化的争论已相持多年，地方政府以居民自治为重点的改革实践表明，社区的彻底去行政化可能导致“社区居委会边缘化”“社区治理碎片化”等问题。因此，问题的关键不在于社区是否要去行政化，而在于如何使社区居委会通过职能发挥更好地促进社区治理。事实上，行政性已成为基层治理的组织属性和治理属性的重要组成部分，社区居委会需要一定的“行政身份”，以确保其在基层治理中的“合法地位”，避免陷入被边缘化困境。为此，作为基层“行政末梢”，社区居委会需要利用好“身份”更好地实现“行政激活治理”效果。同时，要充分发挥聚合协调、平衡整合的职能和作用，借助在地化及资源优势，完成组织场域的营造，实现行政化与社会化的双重赋能，完善基层社会秩序。其次，社区要不断调试与社会组织之间的关系。一方面，要避免因社区利益内部化而导致“两社”间出现若即若离的状态，以及进而导致消解政府预定目标的问题。另一方面，社区要摆脱全能倾向，避免将社工纳入社区行政范畴而使其缠身于居委会事务、成为社区居民眼中的居委会干部，造成专业性价值的消解。最后，社区要回归服务本位，居委会应与社会组织一道回应民众服务需要。社区居委会应与社会组织建立信任关系，抑制“冲突”，为社会组织发挥功能提供所需的基本保障，积极搭建社工与居民互动平台，促进资源互补和服务的供需对接，实现社会组织与社区居委会及居民间良性关系的建构。其二，培育社区公共文化，营造有利于社会组织的文化场域。社区公共文化的建设有利于社区公共意识的成长，公共意识是居民参与的基础，也可滋养社区包容性文化的培育。社区的包容性文化和居民接纳对社会组织的“嵌入”至关重要。布迪厄在研究“文化场域”时特别强调“惯习”的重要意义，认为作为文化传统的“惯习”，可以对个体的行为产生影响。社区文化是特定区域内的人文环境与人们的行为模式、生活方式共同构成的文化生态系统。社区文化能够对人们的思想观念、道德情操、行为方式等产生影响，在社区建设中发挥重要作用。社区文化是搭建居民良好互动关系的精神纽带，有助于增强社区居民的认同感、归属感和公共精神的培育。首先，要注重社区公共议题的设置和构建，吸纳社区民众对公共议题的关注和参与，增加民众互动交流，在集体行动中寻找解决公共问题的途径，塑造共同的价值理念。其次，重塑邻里守望相助的和谐氛围。关注社区特殊群体的诉求，调动社区资源，回应这些需要，让社区成为充满温暖家庭气息的共同体，激活社区居民间互帮互助的行动自觉，形成友善和睦的情感共鸣。最后，实现社区文化活动的持续性开展。丰富文化娱乐活动有助于居民间形成共同的社区记忆，构建共同的文化语境，培育出独特气质的社区文化。社区文化活动通过对居民共同情感的塑造，有助于提升个体的角色认同、群体认同与价值认同，进而推动社区成为包容性极强的社会联结有机体。其三，依托“联动”机制，更好地发挥社会组织的功能作用。2017年，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’”，对“三社联动”的实施做出安排部署。党的十九届四中全会指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”“三社联动”是社区治理创新和社区服务供给侧优化的重要途径。在基层治理中，社会力量的行动必须遵循特定的社区脉络或更大范围内的社会结构。“三社联动”作为一项重要治理机制为社会组织“嵌入”社区提供了极佳的切口。一方面，社会组织要发挥纽带作用，将需求和服务联接起来，使“三社联动”紧接地气。依托社会组织，社工可通过对居民需求、诉求的感知，有针对性地设计服务计划，提供高质量服务，形成“以专业回应需求”的内涵式社会工作模式。另一方面，发挥社会组织载体功能，依照“费随事转”“费按岗支”的原则，通过政府购买社会服务或购买岗位的合作模式，承接政府职能，协同街道、社区、居民的治理愿景，协调整合政府、社区、社会资源，充分激发和释放多元联动合力、活力，让社区多元力量在基层治理中“动”起来。2. 社会组织自治的再完善，提升扎根本土情境的能力。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，要“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。”作为社会治理的重要主体和依托，在“创新社会治理”“健全城乡社区治理体系”“建设社会治理共同体”的政策目标指引和“激发社会组织活力”的要求下，更好地参与公益慈善事业，发挥协同职能，避免“悬浮”尴尬境遇，社会组织必须做到“打铁还需自身硬”。社会组织正视存在的问题，在反思中调试修正，不仅是“嵌入”社区治理体系的现实需要，也是提升社会治理效能的支撑，更是作为“社会治理共同体”一员本应肩负的使命和责任。其一，解除“合法性危机”，要转变行动思维，回应政策目标要求。首先，要关注并积极回应国家政策导向。社会组织要以回应国家政策导向为重心，顺应国家治理要求，投身公益慈善事业，融入社会治理体系，更好地发挥社会组织在化解基层矛盾、促进民众参与、弥合服务不足等方面的作用，推进社会治理共同体建设。其次，协同地方政府治理目标。增强“契约”和职业伦理意识，在政府购买服务过程中，不折不扣履行项目合约，高质量完成项目约定，恪守职业道德，杜绝市场逐利行为，规避一切行为失范、违法违规现象的发生。最后，加强社会组织党组织建设。2015年，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，明确了社会组织党组织的政治定位。加强社会组织党的建设，既是政治要求，也是现实需要，有助于社会组织提升政治荣誉感，有利于社会组织更好地开展资源动员。更为重要的是，社会组织可以通过党组织的建设更好地与社区居委会、社区居民建立起基于组织的信任关系。其二，解除信任危机，要发挥项目作用，促进社区共同体建设。社会组织要在尊重地方现实情况的基础上，设计可行的服务项目，注重项目的情境合法性。首先，增加社区活动覆盖深度，为社区居民交流互动创造机会，增强居民间情感互动，丰富社区网络，增进社区居民间相互信任，强化邻里关系，重塑社区情感有机体。其次，增强社区活动情感联结强度，挖掘居民集体记忆、过往仪式、共同情感符号，增加居民参与过程的认同与归属，提升个体的角色认同、群体认同与价值认同，激发社区居民多维认同基础上的主动参与，共塑社区公共精神空间。最后，增强社区活动参与广度，通过引导社区居民参与志愿活动，营造奉献、友爱、互助等公共精神，塑造社区居民公共意识，为社区治理的集体参与、共同行动奠定基础。其三，解除专业危机，要完善组织建设，提升专业化服务能力。首先，要健全制度建设和品牌建设，提升专业素养，锚定发展方向，发挥特色优势，避免大而全，聚焦小而精。同时，加强社工的专业培训，特别注重专业能力、职业道德、责任意识等的提升。其次，保持组织结构动态稳定。要完善组织内薪酬福利制度，提升待遇，为社工做好职业规划，留住人。注重适时吸收新成员，完善组织人员结构，构建以老带新的传、帮、带制度，增强组织凝聚力。同时，要构建优胜劣汰的内部选择机制，督促组织成员自我管理、自我加压，不断提升技能和服务本领。最后，注重技术应用，增强数字赋能。可通过搭建社区治理综合平台参与社区治理，依托平台发挥公共服务供给、社区矛盾化解、整合内外资源等功能。通过社会资源的引入与整合，也能够实现丰富社区网络、提高社区服务水平的效果。公共治理 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