text: 城市作为区域空间组织的重要形式,集中了大部分人口和产业,日益成为推动区域经济社会发展的主要空间载体。城市及城市群区域的生态环境质量在很大程度上反映着我国生态环境保护成效,也是衡量经济社会可持续发展的重要标尺。
  《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出,生态环境质量不达标地区的市、县级政府,要于2018年年底前制定实施限期达标规划,向上级政府备案并向社会公开。同时,明确了到2020年全国生态环境保护的总体目标,并确立了细颗粒物(PM2.5)浓度等一系列具体指标。目标已明,蓝图已就,如何科学规划,有力有效推进城市生态环境质量限期达标工作,成为当前急需研究解决的重要课题。
  我国城市环境质量达标工作,最早始于20世纪80年代开展的城市环境综合整治及定量考核工作,按环境质量、污染控制、环境建设、环境管理等指标进行考核并评分。1996年,按照《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求,开展“一控双达标”工作,要求城市中空气和地表水按功能区达到国家规定的环境质量标准。随着《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》的陆续发布实施,对环境质量较差城市的限期达标要求日益明确,综合改善城市环境质量的需求也更加迫切。
  从法理依据上看,我国《环境保护法》明确规定:“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标。”此外,《大气污染防治法》和《水污染防治法》也作出了相关规定。从目前相关城市开展的环境质量达标工作看,大多针对的是城市单一环境要素的环境质量达标部署,偏重于大气和水,对不同的环境要素未体现差异化达标要求,没有在城市尺度确立生态环境质量综合达标指引。
  中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对生态环境保护提出了更多新要求。目前,一些城市新老环境问题交织,区域性、布局性、结构性环境风险凸显,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题突出,成为区域经济社会可持续发展的瓶颈制约,成为全面建成小康社会的短板。针对这些问题,以推进城市生态环境质量限期达标行动为抓手,提供优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,已十分紧迫。
  当前,城市生态环境质量达标的新要求具体包括以下5个方面:
  一是突出综合达标。不再是大气或水环境等单一要素质量达标,需要以城市为地域单元的大气、水、土壤、生态等涉及生态环境质量的全要素达标,特别是增加了生态质量达标,将原有的“环境质量达标”转变为“生态环境质量达标”。
  二是实施协同达标。打破生态环境要素之间分割治理模式,以特征污染物和共性污染物为对象,构建污染物输送的源—汇关系链条,找准关键节点采取针对性治理措施,提高多污染物、多要素的协同治理效应。
  三是采取差异达标。根据不同生态环境要素特点,确定达标评判指标体系。大气、水环境按照功能区达标要求进行评判,土壤环境按照风险管控和安全利用成效评判,生态系统则按照服务功能和提供生态产品情况评判。
  四是要求限期达标。按照国家打好污染防治攻坚战的总体部署,2020年全国生态环境质量总体改善,生态环境质量未达标城市在找准问题、明确差距的基础上,需要制定清晰的达标时间表、路线图和具体施工图,实施限期达标行动。在打赢攻坚战、补齐短板基础上,瞄准2035年生态环境根本好转的长期目标,持续推进改善生态环境质量持久战。
  五是实现量化达标。建立生态环境质量与达标措施的量化对应关系,明晰各项措施对生态环境质量达标的贡献度,使生态环境质量改善可测可评可统计,不再是“一笔煳涂账”。
  针对不同城市生态环境问题的主要特点和城市发展定位,要在京津冀协同发展、长江经济带大保护、“一带一路”倡议等国家战略,以及城市未来5~10年的经济社会发展大格局下谋划生态环境问题的解决路径,以生态环境质量改善推动经济发展模式根本转变,而不是“为达标而达标”的短期行为;统筹攻坚战与持久战,确保生态环境质量改善的可持续性。为此,笔者提出6项建议:
  第一,系统评估城市生态环境—经济社会系统,准确诊断问题。开展城市定位、产业体系、人口和城镇建设、能源结构等系统评估,确定城市未来发展目标和经济社会特征。评估主要生态系统格局、类型、结构、功能和质量。以大气、水、土壤为重点,在全市整体生态环境大系统格局下,评估环境质量状况。根据综合评估结果,诊断提出生态环境量化评估问题清单。综合考虑城市发展、技术进步等各类因素,开展未来5~10年经济社会与生态环境预测分析。
  二是精确绘制“城市污染源地图”,建立污染物源—汇关系。以水环境(化学需氧量、氨氮、总磷等)、大气环境(二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等)、重金属(铅、汞、镉、铬、砷等)主要污染物为关键对象,编制针对不同污染物的全口径污染源清单,明确每一污染源的位置、规模、类型、排放量等信息,绘制“城市污染源地图”。以大气、水、土壤三大要素为核心,利用中尺度与小尺度模型集成模拟技术,构建水、大气传输影响模型,建立从污染源到环境介质的源—汇关系链条。
  三是测算生态环境安全阈值,对标生态环境质量达标差距。测算城市大气和水环境容量、主要污染物排放量、新建项目污染物排放量、减排潜力等。基于水文、水质、下垫面、气候等数据,模型模拟与数据分析相结合,评估累积性、突发性环境风险和新建项目对水质、空气质量的影响。开展生态功能重要性和生态环境敏感性评估,确立生态保护红线分布、面积,作为生态安全底线。以国家大气、水、土壤、生态等环境质量评价标准或指数为依据,开展生态环境质量达标度测算,准确认知达标差距与主要因子。
  四是科学划分生态环境质量综合达标区,集中推进重点区达标。在已有主体功能区规划、环境功能区划、生态保护红线、水污染控制单元等涉及的生态环境分区基础上,结合分要素环境质量和污染风险空间评价结果,以及生态环境安全阈值测算、污染物源—汇关系链条,划分不同的生态环境质量综合达标区。确定每一达标区的生态环境质量达标评判指标体系,其中差距较大的区域列为重点限期达标区,后期的治理措施、工程优先考虑,以提高治理成效。
  五是运用综合手段实施系统达标行动,制定时间表、路线图和具体施工图。以达标差距较大区域、超标率较高因子、影响范围较大的指标为重点,综合运用技术、管理、工程、行政等手段,系统推进全要素生态环境质量限期达标。制定分年度实施计划,明确分阶段标志成果、任务分工、责任清单。建立达标重点项目库,将重点项目落实到每一个达标分区。针对不同城市的地域性、特征性重点问题,制定实施专题达标行动方案。
  六是构建生态环境质量达标支撑体系,细化实化任务和责任清单。构建技术支撑体系,针对不同城市主要污染源类型,分别制定特征污染物减排技术路线。健全政策支撑体系,对企业清洁生产改造、畜禽养殖场搬迁、污染治理基础设施建设等制定具体的配套经济政策。完善投资支撑体系,梳理国家到地方各类生态环保资金渠道和市级财政支出结构,明确每类达标工程实施的投资来源。强化组织支撑体系,建立市政府主导、部门协作、企业主体、公众参与的行动机制,提出考核约束制度,明确各方责任和奖惩规则。同时,按照《意见》要求,城市限期达标规划要向上级人民政府备案并向社会公开。