text: 岳文泽、王田雨 | 国土空间用途管制几个基础性问题的思考：管什么、怎么管、谁来管
  2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确“由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，首次提出建立我国综合、系统的空间管制思想。
  由于“空间”的复杂性与尺度性等问题，国土空间用途管制中“管什么”“怎么管”“谁来管”的问题亟需进一步梳理。
  1．空间的基本属性决定了管制对象不明确建立清晰、明确的国土空间分类体系，毫无疑问是国土空间用途管制制度的基础与前提。
  因此，三类空间的划定也不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”，这就决定着三生空间具有重叠性和交叉性，两两之间、三者之间存在不同的可融合、可转换区域（图1）。
  图1 “三生空间”的异质性和同一性
  相比而言，生态保护红线、永久基本农田保护红线所划定的区域，是国土空间资源保护的核心区域，城镇开发边界所划定的区域是承载开发建设项目落地的刚性空间载体，所以由三线为基础确定的三区（生态保护区、耕地保护区、城市开发区等），其异质性明显高于复合性，三线互不交叉已经成为基本的共识，且三线各自范围内有着刚性的管制规则。
  所以要辩证地看“三生”与“三线”的关系。
  “三生”是发展理念，强调空间融合与协调；而三线是抓手，强调底线约束，同时保障底线思维在各层级用途管制中的刚性传导。
  （2）空间管制标准的静态性与人的需求动态性不匹配。
  当前空间用途管制的开发强度或建设准入，在标准设定上往往是静态的，存在标准的静态性与发展动态适应的矛盾。
  塑造高质量发展、高品质生活的城镇空间是国土空间规划的目标之一，其核心要求包括营造共享的开放空间。
  以城市绿色空间为例，在总量达标的情况下，如果大多数群体日常的生态需求仍难以得到满足，显然与国土空间用途管制的初衷是相违背的，即国土空间的保护与开发都是为了提高“人”的幸福感。
  因此，生态空间管制不仅要做到底线约束，还应充分考虑居民对精神生活和更佳的人居环境质量的需求，对生态空间结构和布局进行管控和优化，以充分发挥生态空间的社会文化服务价值，构建人地良性交互的管制模式。
  例如，目前生态保护红线的划定上，现行方案大多从生态重要性与脆弱度两个原则来进行判断，只要重要或脆弱，就划入红线范围，一味强调封闭和隔离保护，这也失去了生态系统提供生态服务的价值。
  2．空间尺度性与管理层级事权不清的矛盾
  对于中国这样一个地域辽阔、人口众多的国家而言，国土空间用途管制体系与空间的尺度效应相契合是政策顺利施行和高效运行的基础和保障。
  尺度通常包括幅度和粒度两方面的内涵。
  另一方面，要鼓励地方实践创新，充分发挥市场在空间资源配置的决定性作用，打造有为政府，自下而上统筹高效配置各类要素资源。
  例如，浙江省德清的“标准地”改革就是抓住“空间准入”这一“牛鼻子”，把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准等指标明确后，带“空间”一起打包出让，有效提高空间用途管制的效率。
  尽管空间管制内容丰富，其本质核心还是行政审批。
  通过对审批流程的再造，无疑会提升管制的效率。