text: 政府直接投资与资本金注入有什么不同?
  来源：财经量贩2019年5月5日，国务院颁布了《政府投资条例》（国务院令第712号），政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。政府投资项目均应出于公益目的设立，不论其为非经营性项目还是经营性项目。对于非经营性项目，应由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施，政府采取直接投资方式，安排政府投资资金向其拨款。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，安排政府投资资金作为项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。判定非经营性项目和经营性项目要考虑项目的设立是以公益还是经营、项目主体资产是否适宜开展经营或者是否收费、项目经营性收入的来源、项目经营性收入的占比。《条例》第二条规定，“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”政府投资包含三个要素：中国境内、使用预算安排的资金、投资建设活动（即作为投资项目），满足三个要素的称为政府投资。满足政府投资的项目所使用的“使用预算安排的资金”，即政府投资资金。按照《预算法》，我国预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算支出按照经济性质分类，包括工资福利性支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出，国家发展改革委负责安排的中央预算内投资和我委负责的自治区预算内投资均在一般公共预算中体现，属于资本性支出；政府性基金预算专项用于特定公共事业，有关部门的专项建设基金在政府性基金预算中体现；国有资本经营预算支出用于注入国有企业资本金，不指定具体用途；社会保险基金预算专项用于社会保险，没有资本性支出。《条例》规定了四种投资方式，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。直接投资，通俗的说就是政府拨款投入，其形成的资产属于国有资产，直接投资适用于非经营性项目。资本金注入，我国自1996年对经营性项目建立了项目资本金制度，项目资本金是指在经营性项目投资总额中，由投资者按一定比例认缴的非负债性质的出资。资本金注入，指的是将政府投资资金作为项目的资本金，投资形成的股权属于国有股权，由有关机构依法履行出资人职能，主要针对经营性项目。投资补助，指的是无偿给予一定限额或比例的资金支持。一般情况下，对项目的投资补助作为资本公积管理，在项目单位同意增资扩股的情况下，也可以作为国家资本金管理。贷款贴息，指的是对使用了银行贷款的项目给予的贷款利息补贴。贴息资金不形成新的权益，属于在建项目的，冲减工程成本；属于竣工项目的，冲减财务费用。《条例》第九条规定，“政府采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，统称政府投资项目。”直接投资和资本金注入方式的项目，是政府直接作为投资人、建成后有关资产和产权归属国家的项目。《条例》对政府投资和政府投资项目分别作出了界定：政府直接投资的非经营性项目和以资本金注入方式投资的经营性项目为政府投资项目，而以投资补助、贷款贴息等方式投资的经营性项目则不属于政府投资项目。即，政府投资项目一定属于政府投资，一定使用政府投资资金；但使用政府投资资金的，不全是政府投资项目，还包括使用政府投资资金的非政府投资项目。基于《条例》对政府投资项目与非政府投资项目的划分，结合《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，政府投资项目与企业投资项目的项目管理体系被予以区分，政府投资项目以从严从紧为原则，采取审批制；而企业投资项目则从宽从速，采取核准制和备案制。在项目总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。根据国发〔1996〕35号，固定资产投资项目资本金是指，在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。党中央、国务院另有规定的除外。作为计算资本金总投资的基数，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。资本金制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目，不包括政府直接投资的公益性项目。也就是说，在政府直接投资的公益项目，比如学校、城市道路、市政桥梁、公园绿化等项目中，投资资金均公益性投资项目不实行资本金制度。政府直接投资与资本金注入是政府投资公益性项目的两种方式。政府直接投资通俗的说就是政府拨款投入，由政府机构或事业单位做项目法人实施项目建设，由财政直接拨款于项目法人单位，不需要再进行其他融资来解决资金缺口。资本金注入政府安排财政资金做项目的资本金，指定企业代表政府行驶所有者权益，项目建成后形成政府的国有股权。即一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。这一点，与注册资本的认缴制有相似之处。采用认缴制，可以使资金效益最大化，避免因资金闲置导致成本增加。这里的实物可以理解为包括在建工程。这对于一些存量项目转换过程中的交易设计很有帮助。国发〔1996〕35号文件的规定中，未列举债权、股权。因此，可以理解为，能够作为注册资本出资的债权、股权，是不可以作为项目资本金的。国发〔1996〕35号规定，对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。此外，对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目，以及经济效益好的竞争性投资项目，经国务院批准，可以试行通过发行可转换债券或组建股份制公司发行股票方式筹措资本金。项目资本金坚持“权益性”原则，存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：（1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；（2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。筹措投资项目资本金，不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。适用资本金制度的投资项目，属于政府投资项目的，有关部门在审批可行性研究报告时要对投资项目资本金筹措方式和有关资金来源证明文件的合规性进行审查，并在批准文件中就投资项目资本金比例、筹措方式予以确认；属于企业投资项目的，提供融资服务的有关金融机构要加强对投资项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督。国家对适用资本金制度的投资项目概算实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按规定比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行动态调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。也即如果项目投资概算增加，项目投资人需要相应增加资本金，金融机构根据增加后的资本金相应增加匹配的项目融资。主要使用商业银行贷款的投资项目，投资者应将资本金按分年应到位数量存入其主要贷款银行,有关银行承诺贷款后，要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年匹配发放贷款。但对于特定行业的项目，争取的补助资金，虽属于项目公司的所有者权益，但不得作为投资人的资本金，防止利用国家补助资金造成投资人“空手套白狼”的现象。《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）第八条第二款：可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。2.对未设立独立法人的投资项目，项目单位应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算，并据此核定投资项目资本金的额度和比例。