text: 贤聚岭南：从合并长者生活津贴看养老保障发展
  岭南大学社会学与社会政策系助理教授欧阳达初
  前任政府在6月份正式合并两层的长者生活津贴(长生津)，大约令5万名长者每月可多领1000元。是次政策改动，固然可提高原先领取普通额长者的收入，部分资产超过限额或早前无申请的长者，亦可能因为援助金额变得较吸引，因而倾向申请。目前普通及高额长生津共有约64万申请者，合并津贴对公共财政的短期影响不算大。当然，社会上仍有团体认为合并后的资产限额(单身人士：37.4万；夫妇：56.8万)，仍有提高的空间。本文则旨在从长生津的改革，提出更阔的养老保障问题，思考未来的发展。
  首先，不论世界银行还是国际劳工组织，都提倡多样支柱(multi-pillar)作为养老金的模式(pension model)。其中“零号支柱”代表无需供款的社会保障制度，主要指安全网或其他审查式的老年福利金。“一号支柱”一般指较全民性、由政府营运的公共养老金，需要强制性参与的社会保险。“二号支柱”代表与就业相关的强制性供款/储蓄计划，例如与个人收入挂勾的养老金或由工会负责的职业养老金(occupational pension)。“三号支柱”为自愿的个人退休计划。“四号支柱”指非正式非财务性的支援，例如家庭、社区的援助。
  目前香港三个主要的老年社会保障项目：长者综援、长者生活津贴、高龄津贴(生果金)，除了高龄津贴外，基本上都属于“零号支柱”。因为它们主要靠政府的税收进行收入转移，无须需市民供款。长者综援由于属社会援助的一部分，一般单身长者的标准金额为$3915，与合并后的长者生活津贴相同。但长者综援尚有其他补助金及特别津贴，尤其是与健康疾病相关的津贴，因此它的申请资格最为严格，只有相对最低收入及最低资产的长者方可申领，目前约有12万长者综援个案。至于高龄津贴则由于金额太少($1515)，只能扮演轻微的收入补助角色，但领取人数约为31万。由此可见，政府最重要的角色，仍集中于“零号支柱”。
  而长者综援及长生津的领取人数, 大约共为76万，占65岁以上人口约50%。先不论金额水平是否足够，换句话说，政府以税收维持一半左右长者人口的最基本生活保障。这比例孰高孰低，并无客观标准，但问题是单靠政府的“零号支柱”覆盖一半的长者人口，这对公共财政来说是否可持续? 未来我们将要面对进一步的人口高龄化，如果政府聆听民意，继续提高资产限额，或增加实质金额，可以预计对财政构成更大压力。当然，笔者并非反对放宽长生津资格，让更多长者受惠，早有研究肯定长生津在再分配以及减贫的角色。但单靠政府以“零号支柱”承担所有养老保障的成本，否定使用社会保险作公共养老金，在国际经验上实属罕见。
  除了财政可持续问题外，养老金的重要考虑原则是足够性及稳定性。上届政府不时推广年金计划，虽然相关措施在资格上并不排斥低收入工人，不过其每月回报似乎对低收入的退休人士来说吸引力不算高，特别是他们需要投放大部分提取的强积金。很大可能，他们仍是要靠长生津或长者综援维生。而对中间收入的退休人士，年金计划或许较为吸引。不过更重要的是，政府对未来养老保障的计划，特别是对中间收入的长者，是否就是年金加长生津加个人储蓄?基于强积金高度倚赖金融市场及个人投资的表现，在雇员提取时能否提供足够的本金，以年金计划“自制长粮”?多少退休人士愿意作相关的晚年投资，再配合长生津的补助?
  表面上，合并长生津似乎涵盖了大约一半长者的基本生活保障，但在缺乏“一号支柱”公共养老金的制度下，单靠“零号”、“二号”及“三号”支柱，以及各支柱如何协调，将成未来香港养老问题的重要挑战。笔者建议新政府需要咨询市民的意见，了解对市民来说什么制度才能提供最稳定最足够的保障。